Tendências, números e o “lado oculto do orçamento”

1. Introdução

Atualmente, o processo orçamental está longe de ser um processo fechado e monótono. Pelo contrário, este processo reflete a atual dinâmica parlamentar ao permitir aos representantes eleitos pelo Povo a apresentação de propostas de alteração (PA) à proposta de lei do Orçamento do Estado (OE) elaborada pelo Governo, e, consequentemente, adequá-la às suas medidas, prioridades e ideologias.

O OE é assim muito mais do que uma mera previsão das receitas e despesas: é o resultado do exercício do poder soberano da Assembleia da República (AR). Esta vertente tem uma relevância acrescida porque o resultado do processo orçamental – fruto do trabalho realizado na AR que incide sobre as mais vastas matérias – tem um impacto muito significativo para os ciclos políticos. Como diz Tiago Duarte, «O Parlamento apenas o é, verdadeiramente, uma vez por ano, durante a discussão orçamental^[1]».

Esta realidade resulta de um “lado oculto” que nem sempre é evidente. Sucede que o número de PA e a sua substância têm levantado questões e preocupações que não são de somenos. A título de exemplo, foram apresentadas mais de 1900 PA à proposta de OE para 2024. Este número quimérico expõem as vulnerabilidades do processo orçamental, que podem traduzir-se em consequências negativas e que não devem ser subestimadas.

É neste “lado oculto do orçamento” que este artigo se foca, partindo do pressuposto de que o problema numérico português ultrapassa a questão da maior ou menor fragmentação da representação parlamentar. O desafio é apelar a um processo orçamental conforme à Constituição e aos compromissos internacionais, sem condicionar os poderes formais do Parlamento.

2. O problema numérico

Segundo o atual Regimento da Assembleia da República (RAR), as PA são classificadas como propostas de substituição, aditamento ou eliminação^[2]. Qualquer modalidade de PA pode ser apresentada à proposta de lei de OE sob a forma de articulado^[3] legal ou como mapa contabilístico.

A partir do OE para 2012, as então propostas de emenda – designação posteriormente absorvida pela já existente de propostas de substituição –, foram perdendo a sua expressão e começaram a ganhar notoriedade as propostas de aditamento (v. figura 1).

Por sinal, esta conjuntura coincidiu com a diminuição abrupta de PA sobre mapas, que principiou igualmente em 2012 (v. figura 2).

As PA aos mapas contabilísticos constituíam tipicamente propostas de emenda, que acabaram por ser preteridas, em termos numéricos, pelos aditamentos, que, por sua vez, passaram a constituir a modalidade preferencial de alteração em sede orçamental.

Sem perdermos de vista este contexto, é de salientar outra coincidência interessante que nos vai permitir entrar no citado “lado oculto do orçamento”: ao longo dos últimos anos, temos assistido a um aumento tendencial de PA à proposta de lei do OE (v. figura 3), sendo que a partir de 2017 a tendência de crescimento foi tão evidente, que com o OE de 2020 ultrapassou-se o recorde de 1300 PA, que já durava desde 2010.

O recorde foi novamente ultrapassado no ano seguinte, 2021, com a apresentação de 1547 PA. Em 2022, manteve-se um número semelhante (1505 PA), para o recorde voltar a ser quebrado no OE de 2023 (1862 PA) e no OE de 2024 (1938 PA). Num espaço de pouco mais de quatro anos, o recorde existente de apresentação de PA foi quebrado quatro vezes, mas associado a baixas taxas de aprovação dessas PA.

Tudo visto em conjunto, e conforme foi possível constatar nas figuras 1 e 2, nos últimos anos, a esmagadora maioria de PA foi constituída por aditamentos – especialmente de artigos novos à proposta de lei – o que se traduziu, em grande medida, na inserção de matéria nova relativamente ao conteúdo orçamental existente. O número colossal de PA e o seu tendencial aumento expõem diversas vulnerabilidades a ter em conta^[4]:

• Impossibilidade de escrutinar tantas peças legislativas em tão curto espaço de tempo;
• Risco de incoerência com consequências na receita e despesa (considerando que as PA apresentadas não são acompanhadas de avaliação sobre os seus efeitos);
• Risco de violação dos limites aos poderes orçamentais, tetos de despesa e disciplina orçamental^[5];
• Prejuízo para a transparência orçamental porque se torna difícil tomar conhecimento da estratégia financeira a adotar;
• Risco de violação do princípio da separação de poderes devido ao potencial de esvaziamento da iniciativa governamental;
• Eventual diminuição da responsabilidade do Governo, uma vez que este ficaria com um pretexto para aligeirar o seu encargo, face à intervenção profunda de outro órgão, passível de comprometer a política prevista na proposta de lei^[6];
• Incumprimento do princípio de não renovação na mesma sessão legislativa de iniciativas rejeitadas, visto que a prática reiterada de apresentação de inúmeras PA pode servir para “reciclar” anteriores iniciativas rejeitadas na mesma sessão legislativa;
• Aumento do risco de inserção de cavaleiros orçamentais^[7];
• Excesso de trabalho imposto aos Deputados, grupos parlamentares (GP) e serviços da AR, o que pode facilitar o erro e a falta de eficiência.

3. A experiência numérica comparada

As considerações tecidas merecem ser enquadradas num contexto de referência aos Parlamentos de outros países, no tocante ao processo orçamental^[8].

Quanto às categorias de poderes orçamentais de cada parlamento (v. figura 4), verifica-se que na maior parte dos países os poderes dos Parlamentos, a nível orçamental, são mais amplos (categoria 1), ou seja, podem ser apresentadas PA à proposta do Governo que aumentem ou diminuam as receitas e despesas, para além de ser possível alterar o saldo orçamental (equivalendo a mais de metade dos países em análise, na qual se inclui Portugal).

Relativamente, ao número de PA apresentadas e aprovadas pelos Parlamentos aos orçamentos estaduais, a respetiva contabilização é apresentada em termos comparativos e por ano na figura 5:

---

Portugal surge em destaque, encontrando-se no grupo de países que apresenta mais PA ao OE, com resultados semelhantes à Alemanha. De resto, só fica atrás de França, Suécia, Espanha (que apresentou os seus resultados sob a forma de média) e Itália, que apresentou, em 2021, o impressionante número de 6842 PA à proposta de Orçamento.

Deste modo, num espectro de países com poderes orçamentais tendencialmente amplos (como vimos na figura 4), o que facilita a apresentação de PA, verificamos que a prática portuguesa sobressai, sobretudo se considerarmos que qualquer um dos Parlamentos que apresentaram um número maior do que Portugal tem substancialmente mais Deputados do que o Parlamento português e, não raro, um calendário mais generoso para o processo orçamental (como sucede com a Suécia ou França).

4. Reflexões finais e dinâmica orçamental na AR

Como vimos, a apresentação de um número muito elevado de PA ao OE e o seu potencial crescimento acarreta várias consequências negativas, estando Portugal em realce nos cenários comparados.

Todavia, qualquer condicionante à liberdade de conformação parlamentar perante o OE deve ser ponderada com especial cautela: conforme declara o Professor Jorge Miranda, «(…) a iniciativa legislativa é livre, como se intui. Só excecionalmente pode não o ser^[9]». Ainda assim, os riscos analisados anteriormente precisam de soluções: também o Professor Sousa Franco afirmava que «o improviso é, em geral, causa de desperdício^[10]».

Assim, de maneira a contribuir para uma reflexão crítica e de melhoria, cremos que podem ser aventadas as seguintes soluções, tanto de um ponto de vista da criação de normas, quanto da legislação existente:

• Restrição constitucional do conteúdo da legislação orçamental, à semelhança da solução germânica, que estabelece que só podem ser incluídas no OE as disposições relativas às receitas e despesas e ao período respetivo;
• Limitação das disposições do articulado do OE, na letra da lei, ao estritamente necessário para a execução da política orçamental e financeira;
• Previsão da proibição de renovação de iniciativas rejeitadas na mesma sessão legislativa através da forma de PA;
• Seleção de um conjunto de PA a serem levadas a votação, à semelhança da prática seguida na V Comissione, em Itália;
• Atribuição de um lapso de tempo mais generoso para o processo orçamental, permitindo uma melhor gestão aos intervenientes políticos e serviços;
• Uma diferente abordagem a partir do “outro lado do espelho”, ou seja, do lado da iniciativa originária do Governo, devendo ser privilegiada a elaboração de uma proposta de OE tendencialmente desprovida de normas sem atinência financeira, programática ou de cavaleiros orçamentais, para que a reação do órgão que a aprova (AR) dispense também tais elementos.

A prevenção mais eficiente de fragilidades ligadas a um número significativo de PA decorre, em especial, da iniciativa espontânea dos seus intervenientes, sem qualquer mediação de normas. Se, no ponto acima, fizemos referência à iniciativa a montante (Governo), é forçoso mencionar a iniciativa a jusante (AR), na qual os GP optem por uma prática orçamental mais dirigida para o conteúdo essencial e natural do orçamento.

Com uma dinâmica deste cariz, talvez seja possível lançar alguma luz sobre o “lado oculto do orçamento”, mantendo-se uma sólida consolidação orçamental, independentemente das opções políticas a contemplar no respetivo diploma.

Jorge Gasalho

---