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Evolução
recente do Estatuto Constitucional
Exmªs Autoridades Académicas,
Agradeço o simpático interesse das Autoridades Universitárias em ouvir o meu depoimento sobre a evolução recente do estatuto constitucional das Regiões Autónomas Portuguesas. Tive nestes domínios uma intervenção directa, traduzida, nomeadamente, em quase vinte anos como Presidente do Governo dos Açores - com eleições livres regulares, de quatro em quatro anos! (Sublinho este aspecto, para não deixar pairando quaisquer equívocos quanto à genuinidade da nossa democracia regional…) A minha exposição, porém, será desapaixonada e objectiva - tanto quanto puder, naturalmente… - norteada por critérios científicos, de natureza jurídica e política, correspondendo ao rigor do espírito universitário, que é timbre da Instituição que tão generosamente acolhe hoje a Delegação Parlamentar de Portugal. A REVOLUÇÃO DO 25 DE ABRIL A 25 de Abril de 1974 terminava nas ruas de Lisboa o mais longo regime autoritário que a Europa Ocidental conhecera no século XX. Era o início de um tempo novo onde a conquista da Liberdade e da Democracia faziam despontar uma nova esperança entre o Povo de Portugal. Exactamente um ano após o fim da Ditadura, o sufrágio popular universal conhecia a sua primeira realização com a eleição da Assembleia Constituinte, responsável pela elaboração do novo Texto Fundamental. Eleito pelo círculo eleitoral dos Açores, dela tive a suprema honra de ter feito parte, tendo por isso contribuído, modestamente embora, para a Magna Carta da democracia portuguesa. A individualidade das regiões insulares dos Açores, formada por nove ilhas, e da Madeira, com duas ilhas principais, define-se, em boa parte, pela distância face aos centros de decisão política, de produção económica e de estruturas sociais. Daí resulta a necessidade de uma arrojada organização político-administrativa do Estado português, quebrando as tradições dominantes, de índole centralista e uniformizadora. Claro que a unidade nacional - tão livre e briosamente assumida, desde sempre por açoreanos e madeirenses, em moldes de fazer parte da sua própria identidade - não estava em causa, postulando mesmo a existência de um núcleo duro de legislação comum, nomeadamente em matéria de direitos, liberdades e garantias individuais. A AUTONOMIA INSULAR Fruto deste enquadramento, a Constituição de 1976 introduziu regras inovadoras sobre a organização político-administrativa das ilhas do Atlântico. A reclamação de formas de auto-governo por parte de açoreanos e madeirenses vinha já de muito longe. Por isso, o próprio texto constitucional faz menção expressa às "históricas aspirações autonomistas das populações insulares" (cfr. artigo 225º, nº 1, CRP). Os preceitos da Constituição sobre as Regiões Autónomas ¾ sintonizando com os tempos novos, de liberdade e de justiça, nascidos com a Revolução do 25 de Abril ¾ rasgaram novas fronteiras para a capacidade de açoreanos e madeirenses assumirem a resolução dos seus problemas. Tendo sido até aí apenas de natureza administrativa e muito limitadamente financeira, a autonomia insular saltou para um patamar superior na estrutura do Estado, ampliando as suas competências em tais matérias e acedendo aos reservados domínios do poder político. As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira passaram a constituir peças fundamentais da estrutura do estado democrático. A existência de órgãos de governo próprio nos Açores e na Madeira é mesmo um dos limites materiais do poder constituinte do Parlamento, em sede de revisão constitucional [cfr. artigo 288º, alínea o)]. Esta solução decorre antes de mais da própria geografia. O território nacional é descontínuo e portanto plural. As suas três parcelas encontram-se apreciavelmente distantes umas das outras e têm, cada uma delas, características identificadoras muito próprias e peculiares. Articulam-se, no entanto, admiravelmente entre si, numa complementaridade de aptidões e funcional, alicerçada em profundas raízes históricas, com projecção cultural e até anímica, de modo que faz todo o sentido falar ¾ e valorizar! ¾ do triângulo estratégico português. A Constituição instituiu, para os dois arquipélagos, órgãos de governo próprio, a Assembleia e o Governo Regional, deferindo-lhes competências de natureza governamental e, mais importante ainda, legislativa. Ao definir o elenco de poderes que integram a Autonomia Insular, a Lei Fundamental incluiu logo em primeiro lugar o poder de legislar em matérias do seu interesse específico, respeitando, naturalmente, a Constituição, a competência reservada aos órgãos de soberania e as leis gerais da República [artigo 227º, nº 1, alínea a)]. Como se verá adiante, a revisão constitucional de 1997 ampliou, neste ponto, a competência legislativa das Regiões Autónomas. A revisão constitucional de 1989, para deixar as coisas mais claras, já tinha crismado o parlamento de cada uma das Regiões Autónomas com a designação de Assembleia Legislativa Regional.
A Assembleia Legislativa Regional é eleita por sufrágio universal, directo e secreto, de harmonia com o princípio da representação proporcional. O Governo Regional é politicamente responsável apenas perante a Assembleia, embora a nomeação do seu Presidente compita ao Ministro da República, tendo em conta os resultados eleitorais. A nomeação e exoneração dos demais membros do Governo Regional é feita sob proposta do respectivo Presidente. Tudo isto dispõe o artigo 231º da Lei Fundamental. Do modo de articulação, constitucional e estatutariamente estabelecido, entre os dois órgãos de governo próprio regional, deduz-se a natureza do sistema político vigente nas Regiões Autónomas.
Desde logo é patente a dependência política do Governo perante o Parlamento. Uma vez nomeado, o Executivo tem de apresentar perante a Assembleia o seu programa, a fim de obter a correspondente investidura. Esta decorrerá da simples não rejeição do programa do Governo. Por outro lado, o Parlamento pode tomar a iniciativa de derrubar o Governo, mediante a aprovação de uma moção de censura; e o Governo não sobreviverá se vir recusada a aprovação de uma moção de confiança. Estamos, portanto, em face de um sistema parlamentar puro, sem os factores de estabilização decorrentes de um poder moderador, como aquele que, no plano dos órgãos de soberania, a Constituição atribui ao Presidente da República. Ora, o parlamentarismo sempre esteve associado, em Portugal, à instabilidade política e governativa, com graves consequências, prejudiciais à resolução dos problemas colectivos. A existência de sólidas maiorias parlamentares, nas primeiras duas décadas do regime autonómico insular, é que permitiu esconjurar perigos tão lamentáveis. O poder dos Parlamentos Regionais é, em termos relativos, muito superior ao da Assembleia da República. Desde logo, compete-lhes o exclusivo do exercício das faculdades legislativas constitucionalmente reconhecidas às Regiões Autónomas (artigo 232º, nº 1). No plano nacional, o poder legislativo está partilhado entre a Assembleia da República e o Governo e este tem vindo a afirmar-se cada vez mais neste domínio, conforme aliás acontece um pouco por toda a parte. Tentou-se, durante um dos processos de revisão constitucional, que se aplicasse às Regiões Autónomas um esquema de repartição de poderes entre o Parlamento e o Governo decalcado sobre aquele que vigora no plano nacional. Nem mesmo, porém, a invocação do princípio segundo o qual aquilo que é bom e funciona para o conjunto do nosso País também há-de ser bom e funcional relativamente às Regiões Autónomas, logrou demover os entusiastas, alguns deles insuspeitados, do parlamentarismo insular. Até a própria orgânica do Governo Regional foi, desde o início, da competência do Parlamento... Para qualquer alteração, exigia-se pois um complexo, e em regra demorado, procedimento legislativo ¾ o que atrasava a entrada em funções de Executivos resultantes de actos eleitorais. A partir da revisão de 1997, a Constituição (artigo 231º, nº 5) reconhece aos Governos Regionais a competência exclusiva na matéria da respectiva organização e funcionamento, de modo análogo aliás ao que se dispõe para o Governo da República. Mas ainda assim não se foi ao ponto de dar natureza legislativa a tais faculdades, o que deixaria intacta e até inatacável, sem consentimento parlamentar, toda a legislação regional existente sobre tais assuntos. Os Parlamentos Regionais mostraram porém, neste domínio, ser bastante mãos largas quanto à defesa dos seus poderes próprios. Como
se tudo isto não bastasse, os Parlamentos Regionais, uma vez eleitos,
são indissolúveis: ¾ o mandato dos respectivos Deputados
tem a duração fixa e imutável de quatro anos! Com
a Assembleia da República não acontece o mesmo e, em caso
de crise política, o Presidente da República tem poder de
dissolução, a fim de devolver o poder aos cidadãos
e às cidadãs, através de eleições gerais.
No artigo 234º do texto constitucional, prevê-se apenas a chamada
dissolução-sanção, competência
do Presidente da República, estendida aos dois órgãos
de governo próprio regional, em caso de prática de actos
graves contrários à Constituição. PODER LEGISLATIVO O poder de fazer leis cabe às regiões insulares portuguesas desde 1976. E apesar dos grandes obstáculos e das dificuldades que foram sendo levantadas, a verdade é que se foi formando um corpus de legislação regional, próprio de cada uma das Regiões Autónomas, o qual configura, inequivocamente, já hoje em dia, Portugal como um Estado plural no domínio legislativo. Os Parlamentos Regionais podem pois fazer leis, em matérias do interesse específico das respectivas Regiões Autónomas, respeitando naturalmente a Constituição, os princípios fundamentais das leis gerais da República e a competência reservada dos Órgãos de Soberania. E essas leis, de aplicação territorial limitada às mesmas Regiões Autónomas, são tão leis como quaisquer outras, com a mesma dignidade e força cogente, inserindo-se harmoniosamente no ordenamento jurídico português. Existe assim em Portugal um são pluralismo legislativo, que comporta soluções diferentes para as mesmas situações abstractas, tendo em conta a configuração peculiar que a insularidade lhes faz revestir em cada uma das Regiões Autónomas. E com isso em nada fica afectada a unidade nacional, já que os direitos e obrigações, que exprimem a cidadania, e as leis estruturantes e definidoras do comum desígnio nacional, relevam da competência de Órgãos de Soberania da República e são portanto igualmente vinculativas para todos os portugueses.
Por outro lado, a Constituição e leis complementares, nomeadamente o Estatuto Político-Administrativo de cada Região Autónoma, transferiram para os respectivos Governos amplos poderes de natureza governativa e executiva, sobre matérias da competência do Estado. Daí resulta que, existindo nos Açores e na Madeira autarquias locais com regras de competência e funcionamento em princípio idênticas a todas as outras do nosso País, as atribuições dos Governos Regionais foram naturalmente talhadas a partir daquelas que o Governo da República exerce sobre todo o território nacional. Os Governos Regionais são hoje, nos Açores e na Madeira, o órgão de cúpula dos sistemas de saúde e educativo: o respectivo pessoal integra os quadros da administração regional e as despesas com a saúde e a educação constam dos orçamentos aprovados pelas Assembleias Legislativas Regionais. O mesmo acontece quanto às infra-estruturas e aos serviços públicos de transportes terrestres, e marítimos e aéreos inter-ilhas. E também quanto às matérias ligadas à agricultura, à pesca, ao comércio, à indústria, à energia, ao turismo, à cultura, à protecção da natureza, ao ambiente, à habitação, ao urbanismo, e muitos outros sectores da administração pública. Em todos estes domínios, salvaguardando sempre os dispositivos decorrentes da legislação de âmbito nacional, os Governos Regionais exercem, nas respectivas Regiões Autónomas, os poderes que no território continental cabem ao Governo da República. Esses poderes foram transferidos para serem assumidos e exercidos em plenitude, sem qualquer sombra de subordinação ou dependência hierárquica. Por isso, a definição de políticas concretas com dimensão nacional tem de resultar do diálogo inter-governamental e atender aos interesses específicos regionais que aos Governos Regionais incumbe definir e protagonizar - e não de qualquer imposição unilateral e autoritária, a evocar um já inexistente elo de dominação.
A relação entre o poder legislativo central e regional não é um processo acabado. Pelo contrário, ela tem vindo a evoluir ao longo dos anos. Uma das queixas persistentes dos responsáveis das Regiões Autónomas é que, na prática, a capacidade de fazer leis tem estado muito coarctada, por virtude da jurisprudência restritiva do Tribunal Constitucional. Os dois cavalos de batalha têm sido, precisamente, os conceitos de interesse específico regional e de leis gerais da República. Quanto ao primeiro, a Constituição nada dizia. Os Estatutos Político-Administrativos dos Açores e da Madeira, prevalecendo-se da faculdade constitucional de definir os poderes das Regiões Autónomas (artigo 227º, nº 1, proémio), incluíram ambos longas listas de matérias como tal qualificadas... Mas o Tribunal Constitucional é que não se comoveu com isso e passou a exigir, em cada diploma sobre que teve de se pronunciar, por iniciativa dos sempre solícitos Ministros da República, a invocação e demonstração de que versavam mesmo sobre matérias respeitantes exclusivamente à respectiva Região Autónoma ou que nela assumiam configuração particular. No tocante às leis gerais da República, foi introduzida, na revisão de 1982, uma definição, constante já do Estatuto dos Açores, que abrangia no conceito as leis e os decretos-lei cuja razão de ser envolva a sua aplicação sem reservas a todo o território nacional. Para quem entendia que esta noção não se sobrepunha a toda a legislação nacional, submetendo-a a apertado crivo, e antes acrescia à de leis da competência reservada da Assembleia da República, leis de valor reforçado, leis orgânicas, leis de bases, leis-quadro, ou outras, então a legislação regional ficava reduzida a uma escassíssima reminiscência, quase se limitando à organização da administração regional e mesmo assim com sérias reservas... A jurisprudência do Tribunal Constitucional avançou, claro, por tais caminhos. E com isso respirou aliviada a mentalidade dominadora e centralista, muito mais difundida do que seria de esperar, decorridas duas décadas sobre o 25 de Abril.
Nas Ilhas é que as coisas não iam tão pacificamente. A crise do poder legislativo regional afectou a identidade dos órgãos máximos de Autonomia Insular, as Assembleias Legislativas Regionais. E ficou assim em causa a própria natureza da Autonomia Constitucional, entendida como forma de descentralização política, abrangendo portanto parcelas do poder soberano do Estado. Não é difícil antever que o prolongamento do impasse autonómico, quanto a este domínio, acabaria por descredibilizar os Parlamentos Regionais, pondo em causa a sua utilidade e, por extensão, a de todo o regime autonómico democrático, tal como configurado segundo o espírito libertador de Abril. Seria essa a finalidade oculta da perfídia centralista, sobre a qual versejou a grande referência cultural açoreana - Vitorino Nemésio?
A revisão constitucional de 1997 destacou entre os seus objectivos libertar o poder legislativo regional, na feliz expressão do Prof. Barbosa de Melo, antigo Presidente da Assembleia da República. Para tal efeito, procedeu-se, antes de mais, à consagração, no próprio texto constitucional, de um elenco alargado de matérias de interesse específico regional. Além disso, restringiu-se aos princípios fundamentais das leis gerais da República a limitação, pelas mesmas, das faculdades legislativas das Regiões Autónomas [cfr. artigo 227º, nº 1, alínea a)]. As leis gerais da República passaram apenas a ser aquelas cuja razão de ser envolva a sua aplicação a todo o território nacional e como tal se auto qualifiquem (cfr. artigo 112º, nº 5). A exigência da aplicação, sem reservas, a todo o território nacional, de tais leis caiu, assim, também. Quais são, então, as matérias de interesse específico regional? Responde, de modo não taxativo, o novo artigo 228º, subordinado à significativa epígrafe Autonomia legislativa e administrativa: ¾ valorização dos recursos humanos e qualidade de vida; património e criação cultural da Região; defesa do ambiente e equilíbrio ecológico; protecção da natureza e dos recursos naturais, bem como da sanidade pública, animal e vegetal; desenvolvimento agrícola e piscícola; recursos hídricos, minerais e termais e energia de produção local; utilização de solos, habitação, urbanismo e ordenamento do território; vias de circulação, trânsito e transportes terrestres; infra-estruturas e transportes marítimos e aéreos entre as ilhas; desenvolvimento comercial e industrial; turismo, folclore e artesanato; desporto; organização da administração regional e dos serviços nela inseridos. Sobre todas estas matérias cessa qualquer sindicância do Tribunal Constitucional quanto a existir ou não interesse específico regional, que passa a incidir apenas sobre outras matérias que caiam na previsão da alínea o) do artigo 228º: matérias que respeitem exclusivamente à respectiva região ou que nela assumam particular configuração. A dimensão política e nacional do artigo 228º da CRP, enquanto confirmação e fortalecimento do regime autonómico democrático dos Açores e da Madeira, amplia-se ao evocar que ele substitui texto anterior, agora abolido, contendo limites dos poderes regionais, desnecessários e até acintosos. Foi um importante passo em frente!
A Constituição reserva à Assembleia da República o poder de legislar em certas matérias, bastante numerosas e, naturalmente, as mais importantes. O poder legislativo regional está limitado pela competência exclusiva da Assembleia da República, que não pode ser invadida sob pena de inconstitucionalidade, salvo ressalva ou excepção expressa consignada na própria Constituição. Assim acontece, por exemplo, a propósito da criação, extinção ou modificação de autarquias locais [artigo 164º, alínea n)] e, para efeito de desenvolvimento de leis de bases, em matérias tais como: o sistema de segurança social e o serviço nacional de saúde; o sistema de protecção da natureza, do equilíbrio ecológico e do património cultural; o arrendamento rural e urbano; a política agrícola; o regime e âmbito da função pública; o estatuto das empresas públicas e das fundações públicas [artigo 227º, nº 1, alínea c)]. A reserva parlamentar de competência legislativa tem sido aumentada, de cada vez que a Lei Fundamental é revista. O Parlamento pretende deste modo alargar o seu poder e o seu protagonismo político, em nome de maior democraticidade, pluralismo e transparência na elaboração das leis de particular transcendência social. Na revisão constitucional de 1997 esta mesma tendência manteve-se, também quanto a matérias directamente referentes às Regiões Autónomas. É que a reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República abrangia já a lei eleitoral para as Assembleias Legislativas Regionais; e passou agora a abranger também o regime de finanças das Regiões Autónomas, onde se disporá sobre as relações financeiras entre elas e a República [artigos 164º, alínea t), e 229º, nº 3], e o regime geral de elaboração e organização dos orçamentos regionais [artigo 164º, alínea r)]. A lei sobre as eleições dos Deputados às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e a lei das finanças regionais revestirão a forma de leis orgânicas (artigo 166º, nº 2), exigindo-se para a sua aprovação final global o voto da maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções (artigo 168º, nº 5).
Por seu turno, as Assembleias Legislativas Regionais dispõem do poder de apresentar propostas de lei à Assembleia da República (artigo 167º). Esse poder, relativamente aos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas, configura uma verdadeira reserva de iniciativa legislativa a favor da respectiva Assembleia Legislativa Regional (cfr. artigo 226º). A capacidade de iniciativa legislativa alarga-se à apresentação de propostas de alteração [artigo 227º, nº 1, alínea f)], o que deve entender-se como abrangendo não apenas as suas próprias propostas, mas todos os diplomas pendentes da deliberação do Parlamento, que digam respeito às Regiões Autónomas. A razão é simples: sendo o poder legislativo regional constitucionalmente limitado, não quanto à sua natureza própria, mas sim quanto às matérias por ele abrangidas e, obviamente, ao território sobre o qual se exerce, importa salvaguardar a legítima expressão dos direitos e interesses das Regiões Autónomas, protagonizados pelos respectivos órgãos de governo próprio, no caso concreto o Parlamento Regional, no processo legislativo de âmbito nacional. Esta faculdade das Assembleias Legislativas Regionais não conflitua com a existência de Deputados à Assembleia da República eleitos nas Regiões Autónomas. O mandato destes é, por definição, representativo de todo o País (artigo 152º, nº 2). Tal verificação, porém, também não dispensa os parlamentares nacionais de um especial envolvimento nas questões relevantes para o respectivo círculo eleitoral. Muito pelo contrário, o diálogo entre os Deputados à Assembleia da República e às Assembleias Legislativas Regionais é absolutamente necessário; e está assegurado pelas facilidades de apoio logístico localmente garantidas, por solicitação aos Presidentes dos Parlamentos Regionais, para o desempenho do mandato dos parlamentares nacionais, eleitos nas Regiões Autónomas, junto das respectivas populações. Do poder de iniciativa legislativa dos Parlamentos Regionais perante a Assembleia da República, faz a Constituição derivar, desde a revisão de 1997, o poder de os mesmos requererem agendamento prioritário de matérias de interesse regional de resolução urgente (artigo 176º, nº 4); e ainda o poder de participarem, mediante representantes, nas reuniões das comissões em que se discutam propostas legislativas regionais, em termos a definir regimentalmente (artigo 178º, nº 7). Trata-se de verdadeiros poderes, situados em paralelo com o de requerer processo de urgência para as propostas de lei de iniciativa regional, que já estava consagrado, desde 1982, no artigo 170º, nº 2. Refira-se ainda o importante direito de audição das Regiões Autónomas, a ser exercido pelos órgãos de governo regional, relativamente às questões da competência dos órgãos de soberania que digam respeito às Regiões Autónomas [cfr. artigos 227º, nº 1, alínea v), e 229º, nº 2]. E, noutro plano, refira-se também que a Constituição atribui às Regiões Autónomas os poderes de "participar nas negociações de tratados e acordos internacionais que directamente lhes digam respeito", de se pronunciar, "em matérias do seu interesse específico, na definição das posições do Estado Português no âmbito do processo de construção europeia", e participar neste processo "mediante representação nas respectivas instituições regionais e nas delegações envolvidas em processos de decisão comunitária quando estejam em causa matérias do seu interesse específico" [cfr. artigo 227º, nº 1, alíneas t), v) e x)].
Decorre do que fica dito que a Constituição revista abre as portas para uma mais estreita e frutuosa colaboração entre o Parlamento e as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. Esta projecta-se ainda na faculdade, introduzida na revisão constitucional de 1989, de serem concedidas autorizações legislativas para que a legislação regional especialmente disponha afastando os próprios princípios fundamentais das leis gerais da República [artigo 227º, nº 1, alínea b)]. Essa faculdade não foi, porém, utilizada até agora. Está lançado aos governantes das Regiões Autónomas um sério desafio, para que se prevaleçam das diversas vias, constitucionalmente estabelecidas, tendo em mira afirmarem as legítimas diferenças reclamadas pela idiossincrasia regional. Boa parte de tais vias passa pela Assembleia da República.
Como se comprova pelo até agora exposto, sem quaisquer características de federalismo, o Estado democrático assume pois, em Portugal, à face da Constituição de 1976, uma configuração plural. O Estado é, sem dúvida, unitário! Tanto assim é que o Estatuto das Regiões Autónomas, sujeito embora a um particular processo de elaboração, é afinal um acto do Parlamento nacional. Mas o Estado unitário português inclui na sua estrutura Regiões Autónomas, com verdadeiros órgãos de governo próprio democrático. As Regiões Autónomas não se situam pois na esfera da organização administrativa, mas sim política, do Estado. E Portugal no seu conjunto, Regiões Autónomas incluídas, bem entendido, só tem interesse que assim seja. Os Açores e a Madeira não são, olhados de fora, territórios não autónomos, dependentes de Portugal, mas sim Regiões Autónomas do Estado Português. Olhadas de dentro constituem pessoas colectivas de direito público de base territorial. O poder que os respectivos órgãos de governo exercem, com autoridade própria, é afinal o mesmo poder do Estado Português, sabiamente repartido pelos vários pólos da comunidade nacional, segundo os princípios da Constituição.
A Constituição de 1976 dispõe que haja, em cada uma das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, um Ministro da República, com funções de representação do poder soberano do Estado. Não tem havido entidade mais controversa no nosso quadro constitucional, exceptuado talvez o Conselho da Revolução... Mas este foi logo extinto na primeira oportunidade, surgida em 1982. Vale a pena recordar que os Ministros da República são de nomeação presidencial, sob proposta do Governo (cfr. artigo 230º). É preciso, portanto, o acordo do Presidente da República e do Primeiro-Ministro para a nomeação deles. Intervém no processo o Conselho de Estado. E, nos termos dos estatutos das Regiões Autónomas, em aplicação de preceito constitucional, têm de pronunciar-se ainda os respectivos órgãos de governo próprio, Assembleia Legislativa e Governo Regional. A relação entre os Ministros da República e os órgãos do poder regional nunca foi pacífica. A proposta de extinção dos Ministros da República data da primeira revisão constitucional. Na Madeira foi sempre mais forte tal reclamação. Nos Açores, os complexos equilíbrios internos do arquipélago, desde sempre explorados pelo centralismo, não permitiram dar muito fôlego à questão, que em certa altura foi mesmo retirada da agenda política.
O uso das faculdades legislativas garantidas às Regiões Autónomas decorreu, numa primeira fase, sem problemas de maior. O mesmo aconteceu, aliás, quanto ao exercício do poder governamental regional. A partir de determinada altura, porém, os Ministros da República desencadearam uma autêntica perseguição ao poder regional de fazer leis e começaram a remeter para o Tribunal Constitucional, quase por sistema, os diplomas que lhes eram enviados para assinatura e publicação. Por sua vez, o Tribunal Constitucional cristalizou numa jurisprudência fortemente restritiva, considerando leis gerais da República praticamente toda a legislação produzida pelos Órgãos de Soberania e questionando até mesmo a existência de especificidades regionais na generalidade das questões de interesse colectivo. As Assembleias Legislativas dos Açores e da Madeira depararam-se, assim, com uma crise de identidade muito significativa. Eleitas pelas populações insulares para assumirem a primeira responsabilidade de dar soluções justas e adequadas aos problemas, por elas sentidos, vêem-se na prática confinadas à aprovação dos orçamentos e contas e à fiscalização dos Governos Regionais. Por outro lado, a aplicação indiscriminada da legislação nacional não permitiu as necessárias modulações das políticas de desenvolvimento, nem consentiu que elas tivessem genuína base democrática e fossem assumidas pelos responsáveis políticos regionais. Claro que a unidade nacional postula a existência de um núcleo duro de legislação comum. Mas estas verdadeiras leis gerais da República hão-de ser as que se reportam aos direitos fundamentais, aos grandes desígnios colectivos e às instituições com uns e outros conexas ¾ e não às milhentas normas organizacionais com que a fúria jurígena dos tecnocratas invade e ocupa diariamente as páginas do jornal oficial, tornando aliás a vida impossível aos cidadãos. A revisão constitucional de 1989 revogou a jurisprudência restritiva do Tribunal Constitucional quanto à admissibilidade de as regiões autónomas procederem ao desenvolvimento das leis de bases, que se pretendera vedar-lhes, após um período em que fora pacificamente exercido [cfr. artigo 227º, nº 1, alínea c)]. A revisão constitucional de 1997, conforme já foi referido, abriu novas perspectivas neste domínio, cujo aproveitamento, em favor do poder legislativo regional, se aguarda com esperança.
A garantia da unidade nacional compete ao Presidente da República. Inicialmente, a Lei Fundamental previa que o Chefe de Estado, quanto às Regiões Autónomas, tivesse apenas o poder de nomear, sob proposta do Governo, o Ministro da República e ainda o poder de dissolver os órgãos regionais de governo próprio por prática de actos contrários à Constituição [cfr. artigos 133º, alíneas j) e l), 230º e 234º]. A intervenção presidencial, porém, começou logo a alargar-se, reflectindo a importância nacional da evolução política verificada nas ilhas portuguesas do Atlântico, nos anos subsequentes à Revolução do 25 de Abril. Com efeito, a aceleração revolucionária traduziu-se, nos dois arquipélagos, num surto separatista, que, no verão quente de 1975, chegou a ser, ao menos nos Açores, bastante forte, com reflexos nas comunidades de emigrantes açoreanos da América do Norte. O regime estabelecido para as ilhas pela Assembleia Constituinte foi a resposta portuguesa ao problema de identidade, que aliás abalou todo o nosso País, confrontado bruscamente com a queda do império colonial. No caso açoreano, que mais de perto acompanhei, o Presidente Ramalho Eanes deslocou-se aos Açores, em 4 de Setembro de 1976, para a solene inauguração dos trabalhos da I Legislatura da Assembleia Regional. Acompanharam-no as mais altas figuras do Estado ¾ o Presidente da Assembleia da República, Vasco da Gama Fernandes, o Primeiro-Ministro, Mário Soares e até o principal líder da Oposição, Francisco Sá Carneiro. Posteriormente, o Presidente Ramalho Eanes manteve um diálogo regular com os primeiros responsáveis dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas; e voltou aos Açores em Julho de 1980, para, em sessão da Assembleia Regional, entregar "aos povos dos Açores", conforme nota autógrafa no original, o Estatuto Político-Administrativo entretanto aprovado pela Assembleia da República conforme ¾ artigo por artigo, palavra por palavra ¾ a proposta apresentada pelo Parlamento Açoreano, feito sem precedentes na nossa História. A revisão constitucional de 1982 atribuiu ao Presidente da República o poder de marcar a data das eleições nas Regiões Autónomas, retirando-o da competência estatutária dos Ministros da República. Por seu turno, os Presidentes dos Governos Regionais foram chamados, como membros-natos, ao Conselho de Estado, na mesma altura criado [cfr. artigos 133º, alínea b), e 142º, alínea e)]. O Presidente Mário Soares intensificou o seu diálogo directo com as Regiões Autónomas, as quais, ainda antes de ser eleito, tinha qualificado como o florão da nossa jovem democracia. Seguindo as pegadas dos seus antecessores, o Presidente Jorge Sampaio deu mais um passo em frente no envolvimento presidencial com as autonomias insulares, ao apresentar-se nos Açores para a inauguração da VI Legislatura da respectiva Assembleia Legislativa Regional, em Novembro de 1996, assim absorvendo mais duas competências estatutárias do Ministro da República, quais sejam as de abrir os trabalhos parlamentares e dirigir mensagens ao Parlamento Regional [cfr. artigo 133º, alínea d)]. Rejeitando, por princípio, a ampliação dos poderes presidenciais por absorção das competências remanescentes do Ministro da República - que é o que reclamam os defensores da abolição deste último cargo… - Jorge Sampaio tem vindo, nos últimos tempos, a protagonizar a busca de um consenso nacional alargado, que permita resolver, sem sobressaltos, o alegado contencioso das autonomias. Caso tal consiga com consagração na revisão constitucional que se pode iniciar este ano, terá dado um contributo decisivo para o fortalecimento do regime autonómico insular.
Outro dos domínios fundamentais da autonomia regional é o financeiro, a capacidade de gerir receitas e despesas. Os patriarcas da autonomia insular do século XIX reclamavam a plena disponibilidade das receitas cobradas nas ilhas para os serviços e melhoramentos de interesse local. Com efeito, de acordo com os padrões usuais da administração do império, o poder central tomava para si a parte de leão dos tributos pagos pelas populações insulares e deixava por lá apenas o indispensável... De Lisboa, a resposta foi sempre negativa à pretensão mencionada. Os distritos autónomos tiveram, por isso, vida precária e os respectivos corpos administrativos, as juntas gerais, não passaram em geral, durante os seus oitenta anos de vida, de simples pagadorias. O cinismo centralista ia ao ponto de justificar com a autonomia, cuja ineficácia decerto não ignorava, a falta de investimento directo do Estado nas ilhas chamadas adjacentes. Face à endémica pobreza, a população, logo que podia, emigrava... No caso dos Açores, o movimento migratório deu-se para a América (Brasil, Estados Unidos e Canadá): ¾ de 1950 a 1975, deixaram as ilhas cento e cinquenta mil pessoas, de um total de população que no meio do século XIX atingiu trezentos e cinquenta mil habitantes.
A Constituição de 1976 consagrou, com generosidade, a histórica reivindicação insular. Mas desde sempre ficou claro que as receitas fiscais cobradas nas ilhas não seriam suficientes para assegurar a modernização das estruturas físicas e sociais dos dois arquipélagos portugueses no Atlântico. Assim, a atribuição à administração regional autónoma do produto da tributação dos cidadãos e empresas das ilhas, era apenas um primeiro instrumento para resolver o problema, mas não a solução plena dele. O problema, esse, era o do desenvolvimento dos territórios e populações açoreanas e madeirenses, de acordo com os padrões europeus a que Portugal, no seu conjunto, legitimamente aspirava. Ora, as dificuldades naturais opostas a um tal objectivo eram, e são, tantas e tão fortes que só um forte compromisso solidário as poderá vencer.
A insularidade é a nota marcante de ambas as Regiões Autónomas, mais acentuada ainda no caso dos Açores. Para além do isolamento e da correspondente distância dos grandes centros do poder político e económico, a dispersão territorial funciona como multiplicador para os problemas e para o custo das medidas adequadas a dar-lhes resposta cabal. A unidade nacional exige igualdade de direitos e obrigações entre todos os cidadãos. E para garantir a plena cidadania dos insulares, pondo a funcionar nas ilhas os serviços públicos essenciais, com requisitos de qualidade equivalentes aos do conjunto do País, as receitas fiscais ali cobradas são manifestamente insuficientes.
Aliás, o problema insular é, de portas para dentro, análogo, para não dizer idêntico, àquele que Portugal defronta no âmbito da União Europeia. O desnível de desenvolvimento nacional em relação aos nossos parceiros europeus é tal que, só com as nossas forças, não conseguiríamos vencê-lo, nem sequer em cinquenta ou cem anos, já que o fosso iria sempre cavando-se cada vez mais... Às nossas carências evidentes a Europa respondeu de modo magnânimo, derramando sobre Portugal uma cornucópia, no valor diário de milhões e milhões de euros. O problema dos Açores e da Madeira é afinal também de coesão económica e social, merecendo respostas de solidariedade mais fortes ainda, visto decorrer no seio do próprio Estado-Nação. E esse problema não é de despesas, mas sim de receitas, de uma repartição justa dos recursos nacionais. A Lei de Finanças das Regiões Autónomas, aprovada em 1998, constituiu um marco assinalável na consolidação do regime autonómico democrático, decorrente da Constituição de 1976 [cfr. artigo 227º, nº 1, alínea j), e 229º, nº 3]. No entanto, persistem problemas complicados que fizeram mesmo abortar a sua revisão, prometida para 2001.
Os preceitos constitucionais sobre a autonomia financeira, na sua versão inicial, limitavam-se a afirmar o princípio da existência de um orçamento próprio, com receitas e despesas, cuja aprovação caberia, em exclusivo, às Assembleias Regionais [cfr. artigo 227º, nº 1, alínea p)]; e quanto às receitas atribuídas às Regiões Autónomas, mencionavam as receitas fiscais nelas cobradas e outras, sem especificação, destacando, porém, a participação nos benefícios decorrentes dos tratados e acordos internacionais directamente respeitantes às mesmas Regiões [cfr. artigo 227º, nº 1, alíneas j) e t)]. Actualmente, porém, depois da revisão de 1997, a Constituição prevê também as receitas fiscais geradas nas Regiões Autónomas, e, principalmente, uma "participação nas receitas tributárias do Estado, estabelecida de acordo com um princípio que assegure a efectiva solidariedade nacional" [cfr. artigo 227º, nº 1, alínea j)]. Convém recordar que, desde o estabelecimento dos distritos autónomos, há já mais de um século, portanto, os Açores e a Madeira retêm uma parte dos impostos e tomam a seu cargo uma parcela, mais ou menos importante, das funções do Estado. A DMINISTRAÇÃO REGIONAL AUTÓNOMA A Constituição de 1976 remeteu para as Regiões Autónomas a totalidade dos impostos nelas cobrados; mas, ao promover a antiga autonomia administrativa ao grau superior de um verdadeiro e próprio auto-governo democrático, deixou também aberto o caminho para uma alargada descentralização de competências. Os responsáveis políticos dos Açores e da Madeira não se fizeram rogados e trataram logo de pôr de pé a administração regional autónoma, mediante a transferência de poderes e de serviços, até então da responsabilidade do Governo da República; e bem assim através da definição de novas áreas de intervenção estatal, correspondentes aos específicos interesses regionais. Esta opção impunha-se em termos de afirmação do novo poder próprio das Regiões Autónomas. E significava também o sacudir do jugo centralista de Lisboa, que sempre olhara de soslaio as chamadas Ilhas Adjacentes (na linguagem dos autonomistas, subjacentes...) e as tinha deixado chegar ao limiar do terceiro quartel do século XX com condições de equipamento infra-estrutural verdadeiramente lastimosas. Entendem alguns que teria sido melhor não avançar tão depressa, deixando ao Poder Central as suas responsabilidades legais quanto aos arquipélagos, nomeadamente no respeitante aos serviços públicos de educação e de saúde, cujo peso financeiro é tão grande... Mas a triste experiência histórica ¾ e a não menos triste observação da decrepitude atingida, ao longo dos últimos vinte anos, pelos serviços do Estado existentes nas ilhas ¾ confirma plenamente a razão da política adoptada. Por outras palavras: o salto qualitativo verificado, nos Açores e na Madeira, nos domínios da modernização e da qualidade de vida, não teria acontecido se não fosse a Autonomia, com os seus riscos e, naturalmente, com os seus erros também. Exmªs
Autoridades Académicas O quadro que tracei sobre a evolução recente do estatuto constitucional das Regiões autónomas portuguesas ilustra o culminar de uma velha aspiração, naturalmente reconhecida nos valores democráticos consagrados no direito internacional - o direito da participação do cidadão na gestão dos seus problemas mais directos, o direito à diferença, o princípio da subsidiariedade. Pela via democrática, e sempre por esta via, os Povos Açoreano e Madeirense lograram granjear uma autonomia política, legislativa, administrativa e financeira, que teve como resultado directo a melhoria da sua qualidade de vida e da sua própria condição de cidadania. A receita foi simples - a perseverança na reclamação de um direito democrático, pela via democrática e para honra da própria Democracia portuguesa. Momentos de tensão houve, certamente, sobretudo no período romântico da luta pela liberdade insular, em resultado da natural dialéctica do poder nascente, que se pretende afirmar, face a um outro poder, mais antigo, mais forte, sempre resistente… Afortunadamente, a experiência autonómica portuguesa tem sido alheia ao radicalismo e o diálogo prevaleceu sempre, permitindo uma evolução progressiva e tranquila. (Madrid, 26 de Setembro de 2002)
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