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Estudos e Debates
A 2ª Plataforma de Acordo Constitucional entre o MFA e os Partidos Políticos

Miguel Galvão Teles
Perspectivas Constitucionais nos 20 anos da Constituição de 1976, Organização: Jorge Miranda, Vol.III, Coimbra Editora


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A SEGUNDA PLATAFORMA DE ACORDO CONSTITUCIONAL ENTRE O MOVIMENTO DAS FORÇAS ARMADAS E OS PARTIDOS POLÍTICOS ([1])

  

NOTA PRÉVIA 

Publica-se agora, com alguns  retoques e a inclusão de notas e  anexos, o texto, então preparado, que serviu de base a uma intervenção no âmbito da primeira parte das jornadas comemorativas do XX aniversário  da Constituição, realizada na Faculdade de Direito da  Universidade de Lisboa, em Abril de 1996. Ainda que a intervenção que aí tive houvesse correspondido a um curtíssimo resumo do que neste momento se dá a lume, mantive os traços de texto destinado a servir de base a exposição oral – e de exposição dirigida a  audiência na sua maioria sem memória directa dos acontecimentos, que  para aqueles por quem a vida correu já grande parte do seu curso são familiares. Desta última circunstância resulta a inclusão da primeira secção, sobre o quadro histórico.

O que a seguir consta é  um pedaço de história constitucional, já distante, em que participei. O interesse  principal da publicação resultaria – e em parte resulta – de dispor ou ter disposto de documentos inéditos que, passados mais de vinte anos, podem e devem sair do âmbito do conhecimento limitado. Infelizmente, uma parte  desses documentos desapareceu-me – e o atraso  na publicação deveu-se à tentativa desesperada, mas sem sucesso, de os encontrar. Mesmo assim, julgo que aqueles que me restam merecem ser divulgados.

Conforme adiante se dirá, aquilo que veio a resultar na segunda Plataforma de Acordo Constitucional começou por ser um processo de revisão do primeiro Pacto. Em Dezembro de 1975, o Conselho da Revolução pediu aos partidos subscritores da primeira Plataforma com representação na Assembleia Constituinte que apresentassem propostas de revisão daquela. Tais propostas vão publicadas como Anexo I.

Seguidamente, o Conselho da Revolução apresentou aos partidos, em meados de Janeiro de 1976, uma contraproposta (que transformou o processo de revisão em processo de substituição da Plataforma). Tal contraproposta foi divulgada na comunicação social e encontra se publicada em Jorge Miranda, Fontes e Trabalhos Preparatórios da Constituição, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa, 1978, II, pp. 1210 ss. Ainda que fosse útil à leitura «ter à mão» o teor da contraproposta, pareceu que incluí-Ia nos anexos os sobrecarregaria em excesso (por idêntica razão tão pouco se publica o texto final da Plataforma, que pode ser consultado na mesma colectânea, vol. 1, pp. 204 ss.).

A contraproposta abriu as negociações. Para além das reuniões efectuadas (nas quais, deve sublinhar-se, nunca participei, chegando-me o conhecimento da sua evolução por Melo Antunes), os partidos enviaram comentários escritos à contraproposta. São esses comen­tários - com ressalva de um, adiante referido - que me faltam. Lembro-me de que o do PS se traduzia em emendas manuscritas, que o Luis Nunes de Almeida assevera serem do punho do Dr. Salgado Zenha, sobre o texto apresentado pelo Conselho da Revolução. Neste domínio aquilo que da exposição a seguir publicada consta representa reconstituição feita de memória.

O PPD, porém, além de um comentário geral, apresentou, mais tarde, um documento de grande qualidade técnica, que versava prin­cipalmente a matéria da fiscalização da inconstitucionalidade. Vinha subscrito por, Barbosa de Melo, nele tendo colaborado (segundo «con­fissão» dó próprio) o actual Presidente do Tribunal Constitucional, José Manuel Cardoso da Costa. Constitui o Anexo II.

Considerando as negociações até então efectuadas, mas ainda com pontos em aberto ou de divergência e novas sugestões (designadamente quanto a fiscalização abstracta sucessiva da inconstitucionalidade), foi, em certo momento, elaborado e entregue aos par­tidos um texto intermédio, ,já bastante próximo da versão final, o qual forma o Anexo III.

Nas vésperas da assinatura, foi remetido aos partidos aquilo que o Conselho da Revolução tinha por versão final e onde se incluía um preâmbulo redigido por Melo Antunes. O preâmbulo encon­tra-se publicado na colectânea atrás referida organizada por Jorge Miranda (II, pp. 1218-1219) e veio a ser retirado. O PPD reagiu, porém - e por escrito - à formulação do n.° 4 da nova Plataforma, sobre relações entre o Presidente da República, a Assembleia Legis­lativa e o Governo. O documento do PPD, que influenciou o texto definitivo nessa matéria, e se referia ainda ao preâmbulo sugerido, é incluído como Anexo IV.

  AVISO: Os anexos encontram-se em formato PDF, podendo ser lidos pelo programa Acrobat Reader disponível gratuitamente no sítio www.adobe.com

I - QUADRO HISTÓRICO

 

1. Permitam-me que, para começar, tente, de forma rapidíssima, situar-vos no tempo e nas circunstâncias ([2]).

O 25 de Abril foi feito por alguns militares, que se unificaram e identificaram a si próprios como Movimento das Forças Armadas (MFA). No acto da vitória, os dirigentes do MFA, tomados porventura por complexo hierárquico, entregaram o poder à Junta de Salvação Nacional (JSN), de que não faziam parte, e que procuraram vincular através do Programa. O MFA tinha criado uma direcção política, que consistia na Comissão Coordenadora do Programa. E a Lei n.° 3/74, de 14 de Maio, veio a atribuir ao MFA acesso à estrutura do Estado, através da participação de representantes seus (de facto, os membros da Comissão Coordenadora) no Conselho de Estado, que criou ([3]).

2. A Lei n.° 3/74 dizia (art. 9.°, n.° 1) que os membros da Junta receberam mandato do Movimento das Forças Armadas. Costumo interpretar o conflito entre, de um lado, o Presidente da República e a JSN e, de outro, a Comissão Coordenadora do MFA e o Conselho de Estado, que marcou o período entre Maio e fim de Setembro de 1974, como uma disputa acerca do significado da «atribuição» do poder à Junta pelo MFA: atribuição irreversível ou simples «delegação», revogável?

Os acontecimentos do 28 de Setembro de 1974 traduziram a vitória do MFA e da segunda concepção. Mas a ruptura, no plano político, dos equilíbrios que a Lei n.° 3/74 procurara estabelecer, e que resultou do segundo «braço de ferro» imposto pelo general Spínola (o primeiro consistira na chamada crise Palma Carlos), precipitou as coisas e alterou o quadro de problemas.

Em primeiro lugar, o MFA, que até então aparecera apenas dividido entre «spinolistas» (não representados na Comissão Coordena­dora) e «não spinolistas», desdobrou-se em facções, com ligações preferenciais a partidos políticos: os «spinolistas», fora do poder e próximos do PPD; os chamados «moderados», que viriam, no verão de 75, a exprimir-se através do «grupo dos nove», com proximidade relativamente ao PS; a «esquerda militar», ligada ao PCP; e os chamados " militares do Copcon", vinculados a certa extrema esquerda. A isto se viria acrescentar, no plano partidário, a ruptura total entre o PS e o PCP, desencadeada em Janeiro de 1975 a propósito da questão da unicidade sindical.

Em segundo lugar, o processo de transformação económica e social acelerou-se vivamente.

Ao mesmo tempo, o MFA, chamado à cena do palco político, reformulou a sua institucionalização. Passou a reunir o chamado Conselho dos Vinte (presidido pelo Presidente da República e formado pelos membros da Junta, pelos da Comissão Coordenadora e pelos ministros militares) e a funcionar uma Assembleia do MFA, vulgar­mente conhecida por Assembleia dos duzentos, composta segundo critérios difusos e que procurava afirmar uma autoridade última.

Tudo desembocou politicamente no 11 de Março de 1975 e juridicamente na Lei Constitucional nº 5/75, de 14 de Março, que extinguiu a Junta de Salvação Nacional e o Conselho de Estado, criou o Conselho da Revolução (CR) e constitucionalizou a Assembleia do MFA.

3. O Programa do MFA previa a eleição, no prazo de um ano, de uma Assembleia Constituinte, para a qual eram remetidas as reformas de fundo. Isto implicava que a legitimidade revolucionária fosse transitória e de alguma sorte instrumental, relativamente a uma legitimidade democrática, futura e a instalar. O curso dos acontecimentos introduzirá uma segunda ideia de legitimidade revolucionária, ligada ao que se chamou a leitura progressista do Programa do MFA e relativamente à qual eram as estruturas constitucionais que assumiriam natureza instrumental. A disputa localizava-se agora entre estes dois entendimentos da legitimidade revolucionária reconhecida ao MFA e, em consequência, sobre o papel de uma futura legitimidade democrática. O ponto decisivo situava-se na eleição da Assembleia Constituinte, que, apesar do voto que o Presidente da República conseguira obter da Assembleia do MFA, na noite de 11 para 12 de Março, não estava assegurada.

As circunstâncias conduziram a um compromisso original, por via do qual o MFA procurou assumir um papel constituinte indirecto: a celebração, entre o MFA, representado pelo Conselho da Revolução (e este pelo Presidente da República), e os partidos políticos que iriam, através da Assembleia Constituinte, fazer a Constituição, de um acordo quando a parte do conteúdo desta. Foi a primeira Plataforma de Acordo Constitucional, assinada em 13 de Abril de 1975 e vulgarmente designada como Pacto MFA-Partidos  ([4]). O seu conteúdo, começado a negociar antes do 11 de Março de 1975, correspondeu, depois deste, a um diktai de esquerda militar, que entretanto assumira predominância no Conselho da Revolução, aceite por alguns dos partidos subscritores como modo de assegurar as eleições para a Assembleia Constituinte ([5]). 

4. Estas realizaram-se em 25 de Abril de 1975. E alteraram, não só a relação de forças, como o quadro dos problemas. Havia agora uma legitimidade democrática que podia ser oposta a uma legitimidade revolucionária que não fosse meramente transitória. E a legitimidade democrática encabeçava-se naqueles partidos - antes de mais o PS - que precisamente da legitimidade revolucionária tinham um entendimento transitório e instrumental. A disputa passou a estabelecer-se entre legitimidade democrática mais legitimidade revolucionária instrumental, de um lado, legitimidade revolucionária tout court, de outro.

Acontecia que a Lei n.° 3/74 (tendo no espírito a experiência convencional e inspirando-se, nesse ponto, na lei constitucional francesa de 2 de Novembro de 1945) cometera à Assembleia Constituinte exclusivamente o encargo de elaborar a Constituição (art. 3º). A primeira Plataforma de Acordo Constitucional viera consignar (C.1) aquilo a que se poderia chamar o princípio da não reflexão necessária da composição da Constituinte sobre a composição dos órgãos constitucionais transitórios. A dissintonia entre uma e outra encontrou-se, desde fim de Abril até Setembro, no centro da crise permanente em que o País viveu e que se prolongou até os aconteci­mentos de 25 de Novembro de 1975.

5. O 25 de Novembro veio marcar a vitória da concepção da legitimidade revolucionária transitória aliada à legitimidade democrática. O 6º Governo provisório, nomeado em Setembro, e onde se verificava já preponderância do PS, que fora o partido mais votado nas eleições de Abril, passou a poder funcionar normalmente. O Conse­lho da Revolução, que, também em Setembro, no quadro do chateado «pronunciamento de Tancos» (que pronunciamento não foi), havia já sido recomposto, viu a sua recomposição alargada na sequência dos sucessos do final de Novembro, firmando-se uma clara predominância do chamado «grupo dos nove». A Assembleia do MFA foi extinta e, pela Lei nº 17/75, de 26 de Dezembro, viriam a ser aprovadas as «Bases fundamentais para a reorganização das Forças Armadas».

Restava saber o que fazer da Plataforma de Acordo Constitucional.

6. Em 10 de Dezembro de 1975, foi aprovada, na Assembleia Constituinte, uma proposta que visava a renegociação do Pacto ([6]). 

O Conselho da Revolução manifestou a sua concordância com essa renegociação, designando, para o efeito uma comissão, presidida pelo recém-nomeado Chefe do Estado-Maior do Exército, general Ramalho Eanes. E solicitou aos partidos subscritores do Pacto, com representação na Constituinte ([7]), que, até o fim do mês, apresentassem propostas de alteração da Plataforma. 

7. Da comissão designada pelo Conselho da Revolução fazia parte Melo Antunes, que me solicitou desse apoio jurídico ao Conselho na matéria. Tomei então uma decisão que marcou a vida de um amigo, porque o trouxe (e de que maneira!) para o Direito Constitucional. Pedi a quem fora talvez a inteligência jurídica mais cristalina que, enquanto assistente nesta casa, me passara pelas mãos que trabalhasse comigo: trata-se do Luís Nunes de Almeida, hoje vice-presidente do Tribunal Constitucional. O Luís Filipe Castro Mendes, ao tempo secretário de Melo Antunes como Ministro dos Negócios Estrangeiros, também deu uma ajuda. E o César Oliveira, que não é jurista, aparecia por vezes na casa de Melo Antunes, então em Entre-Campos, onde reuníamos, e. não se eximia de intervir. Recordo o seu entusiasmo com a nossa sugestão de instituir um mecanismo de fiscalização da violação omissiva das normas constitucionais. É importante e justo salientar que Melo Antunes - o qual alia a uma notável cultura e for­tíssima formação política um apuradíssimo sentido jurídico, que veio a fazer dele um grande presidente da Comissão Constitucional - não se limitou a dar ou recusar aval a soluções por nós sugeridas, participando directa e decisivamente na sua concepção e formulação.

 

II - A PRIMEIRA PLATAFORMA  DE ACORDO CONSTITUCIONAL

 

8. Para se perceber o que estava em jogo, na renegociação do Pacto, é necessário lembrar, muito rapidamente, o conteúdo deste.

O Pacto trazia, antes de mais, uma indicação doutrinária, ainda que relativamente ambígua: «(p)retende-se estabelecer urna plataforma política comum que possibilite a continuação da revolução política, económica e social iniciada em 25 de Abril de 1974, dentro do pluralismo político e da via socializante, que permita levar a cabo, em liberdade, mas sem lutas partidárias estéreis e desagregadoras, um projecto comum de reconstrução nacional» (B.1). Exigia-se que a Constituição consagrasse os princípios do Programa do MFA, as conquistas entretanto obtidas e «os desenvolvimentos do Programa impostos pela dinâmica revolucionária que, aberta e irreversivelmente, empenhou o País na via original para o socialismo português» (E.2). 

No plano orgânico, o Pacto estabelecia unta estrutura claramente dualista, militar e civil. Tinha-se, de um lado, Conselho da Revolução e Assembleia do MFA; de outro, Governo e Assembleia Legislativa. A relação era estabelecida pelo Presidente da República. Este seria eleito indirectamente, através de um colégio eleitoral composto por Assembleia Legislativa e Assembleia do MFA (o que lhe daria uma dupla legitimidade). Presidiria ao Conselho da Revolução e nomearia  o Governo, que seria responsável perante si e perante a Assembleia Legislativa.

Ao Conselho da Revolução eram atribuídos poderes vastíssimos: definia as orientações programáticas da política: tinha o exclusivo do conhecimento da inconstitucionalidade, que não fosse meramente formal; podia dissolver a Assembleia Legislativa;  possuía competência legislativa concorrente com a da Assembleia Legislativa e do Governo, havia diplomas que careciam da sua sanção e a com­petência legislativa em matéria militar era-lhe reservada. Previa-se ainda que a Constituição tivesse de ser promulgada pelo Presidente da República, ouvido o Conselho ela Revolução, o que pareceria implicar, nas palavras de Jorge Miranda, a necessidade de uma homologação daquela ([8]).

Em todo o caso, o Pacto reconhecia carácter transitório à estrutura que fixava. Após 3 a 5 anos, eleger-se-ia nova Assembleia Legislativa, que procederia à revisão da Constituição (E.1.1).

 

III -      AS PROPOSTAS DOS PARTIDOS RELATIVAS À  REVISÃO DA PLATAFORMA

 

9. Todos os cinco partidos - segundo a ordem de representação na Constituinte, PS, PPD, PCP, CDS e MDP/CDE - enviaram, até 30 de Dezembro de 1975, as propostas que lhes haviam sido solicitadas pelo CR ([9]). 

10. Pode dizer-se que, no plano dos princípios, a mais radical era a do PPD, assinada pelo Secretário-Geral, Dr. Francisco Sã Carneiro.

Começava por referir a difícil conformidade, se não mesmo a incompatibilidade, entre o princípio de racionalização da vida polí­tica a que obedecia a Plataforma e os padrões democráticos. Lem­brava as condições em que o PPD assinara aquela , invocava violação da mesma pelo MFA, traduzida no «Plano de Acção Política» e no «Documento-Guia» ([10]), e aludia ao direito que  os partidos teriam tido de resolver o Acordo. Referia a alteração das circunstâncias políticas decorrente do 25 de Novembro e concluía:

«Nesse contexto o Partido Popular Democrático entende que a Plataforma de Acordo Constitucional deveria ser pura e simrplesmente declarada caduca pelo MFA» ([11])

 Mas logo ressalvava:

«Todavia, o Partido Popular Democrático aceita a iniciativa da mera  revisão  da Plataforma apresentada pelo Conselho da Revolução. Não só porque julga  necessário honrar o compromisso a que se vinculou  em Abril, como também porque o  espírito actualmente dominante nas Forças  Armadas s oferece, à  partida, garantias de que se encontrará, ao longo das negociações, uma solução democrática adequada à presente realidade portuguesa».

E reclamava que a nova Constituição fosse submetida a referendo após a sua aprovação pela Assembleia Constituinte.

Nenhum outro partido - nem sequer o CDS que viria a votar contra a Constituição - pôs a hipótese da pura e simples revogação ou de  caducidade do Pacto, nem a de referendo.

Pelo contrário: o CDS, depois de sublinhar o papel que deveria ser o das Forças Armadas, assim como os seus limites, não deixava de referir que «aceita (transitoriamente, claro) em  dose apreciável a autonomia do poder militar em relação ao poder civil» e que “não preconiza para o período de transição a tese, simplista e perigosa, traduzida no slogan - o MFA para os quartéis».

O PS dizia ser «favorável à institucionalização da democracia política com  a entrada em vigor da Constituição. Considera, porém, útil e justificado que a instituição militar disponha transitoriamente de uma presença política no quadro constitucional...».

Por seu turno, o MDP/CDE «entende que, se é verdade que a situação político-militar se alterou recentemente e a relação entre forças e tendências se modificou, isso não significa, de modo algum, que se tenham modificado as condições objectivas, intimamente ligadas à necessidade de salvaguarda do processo revolucionário, que levaram anteriormente a assegurar ao MFA a uma ampla  intervenção na vida nacional».

O PCP, por fim, afirma partir «do pressuposto de que o MFA continuará a existir, por um  período mais ou menos longo de tempo, como  garante de que: 

a)            Portugal não voltará ao passado fascista;

b)            Portugal prosseguirá uma vida democrática num regime democrático;

c)         o exercício das liberdades e direitos dos cidadãos será assegurado em todo o território nacional;

d)         serão mantidas e consolidadas as conquistas da revolução, designadamente as nacionalizações e a reforma agrária;

e)     se mantém o rumo  da revolução portuguesa em direcção ao socialismo».

 

11. Todos os partidos, incluindo o PPD, reconheciam assim que a instância militar havia criado alguma autonomia e que era necessário assegurar-lhe, transitoriamente, um papel constitucional. Mas havia duas diferenças muito importantes nas suas posições, para além desse mínimo comum.

Em primeiro lugar, punha-se a questão de como entender instância militar para os efeitos de participação constitucional: Forças Armadas, pura e simplesmente, agora em processo de re-hierarquização, ou Movimento das Forças Armadas? As respostas do CDS e do PPD eram claramente no primeiro sentido; as do MDP/CDE e do PCP no segundo. Também neste último parecia ir a preferência do PS, ainda que de forma menos nítida, pelo menos na expressão.

O segundo problema respeitava à natureza do órgão através do qual se haveria de dar expressão constitucional à instância militar. Era ponto adquirido que não haveria assembleia militar. Mas deveria manter‑-se o Conselho da Revolução ou criar-se um conselho misto? As respostas do PS, do MDP/CDE e do PCP optavam claramente pela continuação do Conselho da Revolução. Já o CDS e o PPD defendiam a criação de um órgão misto, a que o primeiro chamava Conselho de Estado e o segundo Conselho da República. Na proposta do CDS, os membros necessariamente militares do órgão eram apenas os chefes de Estado-Maior. O PPD não definia a composição do Conselho da República. Note-se, porém, que o PS sugeria a criação, a par do Conselho da Revolução, de um Conselho Superior de Defesa Nacional. Todos redefiniam, em relação ao primeiro Pacto, as competências do Conselho. 

12. Domínio onde se verificava prático consenso era, agora, o da eleição directa do Presidente da República. Só o MDP/CDE a não preconizava. Ainda que intervenções várias na Assembleia Constituinte, durante o mês de Dezembro, sobretudo por parte de deputados do PS ([12]), prenunciassem essa linha, a quase unanimidade dos partidos nas suas propostas de alteração da Plataforma resolveu um problema que preocupava os que, como eu, se encontravam a pensar pelo lado do CR, porque aquele era um dos pontos que mais dúvida nos suscitava. Não estava em causa a genuidade democrática do sufrágio directo, nem o valor político que o regresso ao mesmo possuía, depois das eleições Delgado em 1958 e da sua abolição em 1959, nem sequer as suas vantagens (embora eu tenha sido sempre mais favorável a traços presidencialistas do que o Luís Nunes de Almeida). Havia a noção de que a eleição directa do Presidente da República diminuiria o papel do CR. Mas o problema era sobretudo conjuntural. Ao tempo, o saldo do 25 de Novembro não estava definido, nem se encontrava dissipado o risco de «revanchismo», especialmente nas for­ças armadas. Ignorava-se qual viria a ser a capacidade de controlo do Conselho da Revolução sobre estas. Apesar das eleições de 25 de Abril de 1975, não se podia igualmente medir, com rigor, a influência dos partidos sobre o eleitorado. Mostrava-se praticamente certo que o próximo Presidente da República seria um militar. Mas não era seguro que saísse do CR. Numa palavra: temíamos que, naquele momento, a eleição directa do Presidente da República pudesse abrir espaço para um «caudilho». Felizmente, os nossos temores não se con­firmaram e tudo veio a correr bem ([13]).

  

IV -          A CONTRAPROPOSTA DO CONSELHO DA REVOLUÇÃO E O TEXTO FINAL DA SEGUNDA PLATAFORMA DE ACORDO CONSTITUCIONAL

 

13. Com os dados resultantes das propostas dos partidos, havia que elaborar um texto, que ficou conhecido como Contraproposta do Conselho da Revolução e que foi entregue aos partidos políticos e tornado  público durante a semana que começou em 16 de Janeiro de 1976. A contraproposta tinha de fazer opções e fê-las. Foi aliás muito mais longe, no que toca à alteração do primeiro Pacto, do que as sugestões partidárias. Tratava-se, em rigor, de proposta de um novo Pacto - e assim foi entendida. Julgo que conseguiu, no essen­cial, ter em conta os pontos de consenso possível, sem deixar, para efeitos negociais, de ser excessiva num aspecto ou noutro. E foi deste modo que, na sequência de titia negociação leal, se conseguiu chegar a acordo. 

14. Por detrás da Contraproposta do Conselho da Revolução havia, porém, ideias precisas.

1.° A primeira era a de organizar as coisas de modo a que o CR tivesse, a prazo (e porque o regime era transitório), morte tanto quanto possível natural. Isso obrigava a conceber o CR de certa maneira como um órgão póstumo, uma sobrevivência (lembrei-me bem da Câmara dos Lordes) ([14]), com uma legitimidade a que uma vez chamei honorária: a legitimidade de ter  feito a Revolução. Essa ir-se-ia naturalmente desvanecendo pelo normal funcionamento das ins­tituições democráticas.

2.° .A segunda ideia era que nem se devia avançar para um Conselho misto, civil e militar, nem se devia criar um novo Conse­lho da Revolução. Era aquele Conselho da Revolução, com a cornposição que assumira em consequência do 25 de Novembro, que possuía a legitimidade que ainda restava.

3.° O CR, sem que isso tivesse de ser expressamente dito, e ainda que houvesse que fazer algumas concessões, teria de ser o órgão representativo do MFA, não o das Forças Armadas. Era aquele, não estas, quem possuía legitimidade. E era por tal via, não pela criação de um poder paralelo da hierarquia militar, que se poderia obter a extinção natural e que se preveniriam riscos para as instituições democráticas. Um dos papeis do Conselho da Revolução seria jus­tamente o de assegurar a subordinação das forças armadas ao poder político, de que ele próprio faria parte.

Tudo isto impunha muita cautela na matéria da composição do Conselho, que era revelada no facto de, na Contraproposta, se dizer simplesmente que o «Conselho da Revolução terá a organização e a competência que constarem da sua lei orgânica» (3.l .a)) - e as dificuldades são reveladas pela circunstância de, no texto intermédio ([15]), a matéria se encontrar em branco. A redacção da Contraproposta foi neste ponto mudada na versão final (3.1)  passou a referir-se a composição, segundo a Lei n.° 5/75, de 14 de Março , mas o facto de se haver mantido a competência exclusiva do Conselho para regular a sua organização (3.3) (v. ainda art. 144º, nº 1, do texto originário da Constituição) permitiu assegurar a continuidade e, efectivamente, o Conselho não foi renovado. Por outro lado, havia que atribuir ao Conselho competência em termos tais que a passagem para depois do período de transição se fizesse com a maior naturalidade possível.

 

15. A Contraproposta excluía qualquer - referência à parte material da Constituição e confiava ao CR três tipos de funções: conselho do Presidente da República; garante do regular funcionamento das instituições democráticas, do cumprimento da Constituição e da fidelidade ao espírito da revolução portuguesa de 25 de Abril de 1974; e de órgão político e legislativo em matéria militar.

Sobre o último domínio, não vale a pena determo-nos.

No que toca às funções de conselho do Presidente da República, visavase sobretudo limitar o Presidente, embora sem criar propriamente uma presidência colegial. Daí, designadamente, a necessidade de parecer favorável do CR para a dissolução da Assembleia e para a declaração de estado de sítio e de emergência. Ao mesmo tempo, admitiase que a legitimidade democrática do Presi­dente se fosse impondo e que progressivamente, conforme de facto aconteceu, embora não sem tensões, o papel do CR fosse diminuindo. Reconheço que, com um Presidente da República hostil, as coisas teriam sido muito difíceis.

Assinalo ainda que a Contraproposta mantinha do primeiro Pacto a necessidade de acordo do CR à nomeação do Primeiro Ministro e veto político em certas matérias. Era um domínio em que se mostrava excessiva. A negociação subsequente converteu, neste plano, a com­petência do Conselho em competência meramente consultiva do Pre­sidente da República. 

16. Ponto que merece ainda alusão, já fora das competências do CR, respeita ao sistema de Governo. Tinha-se consolidado a ideia da dupla responsabilidade do Governo, perante o Presidente da República e a Assembleia. A proposta do  PPD regulava a matéria com  pormenor, insistido na necessidade de confiança da maioria parlamentar no Governo.

As eleições de 1975 haviam revelado um  sistema que era essencialmente quadripartidário - o peso do MDP/CDE mostrava-se muito pouco significativo. Mas tratava-se, como costumava dizer na altura, de um quadripartidismo «coxo», pelas dificuldades de aliança entre PS e PCP. Admitindo que nenhum partido obtivesse maioria absoluta, o sistema político ficava, na prática, limitado a coligações entre PPD e CDS ou entre PPD e PS. Noutras palavras: ou o PS era forçado a coligações com o PCP ou o PPD se eternizaria no poder, por falta de alternativa à esquerda.

Com inspiração, até certo ponto, na Constituição francesa, suge­riu-se, na Contraproposta, que o programa de Governo não tivesse necessariamente de ser votado e que a rejeição do programa do Governo ou a aprovação de moção de censura exigissem maioria absoluta de deputados em efectividade de funções. Assim se facilitariam governos minoritários centrados, para sobrevivência dos quais bastaria abstenção do partido situado no extremo da respectiva «ala» ([16]). A reacção do PPD foi vivíssima e reafirmada nas vésperas da assinatura ([17]), de modo que o texto final da Plataforma aca­bou por utilizar uma fórmula neutra, sugerida por aquele partido (4.2). O PS veio, porém, nos trabalhos da Constituinte, a recuperar a sugestão da Contraproposta e conseguiu fazer vingar a solução ([18]), que diria de responsabilidade limitada do Governo perante a Assembleia. Encontrei nesse (lia o Jorge Miranda, que me manifestou o seu deses­pero e que suponho que em pensamento nos terá acusado de crime, por autoria moral (como ao tempo se dizia). Julgo que a experiência demonstrou que, neste ponto - noutros porventura não ,éramos nós quem tinha razão. Devo dizer que, quanto me recordo, o Luís Nunes ele Almeida não tinha ainda, na altura, a paixão da «moção ele censura construtiva».

17. Passemos à fiscalização da constitucionalidade.

Uma das soluções seria a de se manter, pura e simplesmente, a fiscalização difusa. Mas a experiência passada, incluindo a da Primeira República, revelara a ineficácia do sistema em Portugal. A opção teria de se fazer por uma fiscalização de algum modo concentrada. Havia, contudo, que encontrar uma  fórmula de compatibilização dessa fiscalização concentrada com o papel que, na matéria, houvesse de ser atribuído ao CR. A ideia foi a de criar, junto do Conselho, um órgão consultivo, que desse garantias de imparcialidade e de rigor técnico: a Comissão Constitucional, que representaria o embrião de um futuro Tribunal Constitucional. O CR seria o elemento imponente, a Comissão o elemento eficiente. Lembrá-mo-nos na altura dos velhos decretos sob consulta do Conselho de Estado.

A Contraproposta previa dois modos de fiscalização: a fiscalização preventiva e a fiscalização sucessiva, que era apenas concreta. Esta última aparecia tratada segundo o regime de incidente: suscitada a questão de inconstitucionalidade num tribunal, oficiosamente ou por iniciativa de uma parte, e desde que, neste segundo caso, o juiz não tivesse a arguição por manifestamente desrazoável, o processo era suspenso para apreciação da questão de inconstitucionalidade pela Comissão Constitucional.

Acrescentava-se aquilo que veio a ser talvez impropriamente cha­mado fiscalização da inconstitucionalidade  por omissão ([19]). E ia-se bem longe: o Conselho poderia, não só verificar o incumprimento da Constituição por omissão, como formular recomendações aos órgãos legislativos e, no caso de persistência do incumprimento, substituir-se a estes. 

18. A matéria da inconstitucionalidade foi das mais vivamente discutidas nas negociações que se seguiram à Contraproposta.

No que toca ao incumprimento por omissão, o compromisso conseguido com o PS, PPD e CDS consistiu em excluir o poder de substituição do Conselho.

No que diz respeito à fiscalização preventiva, limitou-se, por sugestão do PPD, o seu objecto. O PS opôs-se, porém, firmemente a que o veto por inconstitucionalidade tivesse carácter absoluto, exigindo que pudesse ser ultrapassado por uma maioria de dois ter­ços na Assembleia. O compromisso obteve-se mediante a aceitação da natureza suspensiva do veto por inconstitucionalidade, acom­panhada, porém, da possibilidade de fiscalização abstracta sucessiva. Esta foi a sua origem. Chegámos, em certo momento, a sugerir a possibilidade de uma acção popular de inconstitucionalidade, por iniciativa de cinco mil eleitores ([20]). Mas a sugestão não teve seguimento. 

19. Quanto à fiscalização concreta, depressa se estabeleceu consenso no sentido de que o CR não interviesse. O PPD propôs um tribunal que fosse presidido por um membro do Conselho da Revolução e composto pelo Provedor da Justiça, 5 juízes do STJ e 5 juízes do STA. Acabou por acordar-se em que a competência pertencesse à Comissão Constitucional, que interviria como verdadeiro tribunal de constitucionalidade.

O PPD, porém, entendia que o regime de base deveria ser de Fiscalização difusa, só cabendo intervenção do tribunal de constitucionalidade depois de decisão do tribunal comum e se este se houvesse recusado a aplicar norma com fundamento em inconstitucionalidade. O meio seria o recurso. Com alguma relutância nossa, a proposta do PPD acabou por ser acolhida, ruas com uma alteração: a de que houvesse também acesso à Comissão Constitucional quando o tribunal comum tivesse aplicado norma por aquele anteriormente julgada inconstitucional.

Foi daquela proposta do PPD, articulada por Barbosa de Melo, que resultou o recurso por inconstitucionalidade  ([21]).

 

20. Melo Antunes preparou, entretanto, o texto de uma introdução à Plataforma, que foi enviado aos partidos. Alguns não aceitaram, tendo o PPD reagido por escrito ([22]).

Depois deste incidente, a segunda Plataforma de Acordo Constitucional foi assinada em 26 de  Fevereiro de 1976. Era um novo Pacto, não uma simples modificação do primeiro.

 21. A coabitação das instituições democráticas com o Conselho da Revolução nem sempre foi fácil – como  não era para ser.

Mas o Conselho da Revolução soube, no essencial, desempenhar  a sua missão, sobretudo na transição de uma fase muito agitada de predomínio militar para a normalização democrática, e, conforme estava na lógica das coisas, o seu papel foi-se esbatendo. Na primeira revisão constitucional, em 1982, o Conselho da Revolução foi extinto - consoante se  encontrava previsto, sem nenhum sobressalto, embora, igualmente, sem que se tivesse acautelado a dignidade de uma instituição e de pessoas a quem era devido respeito, e gratidão [23]

 



([1]) Miguel Galvão Teles in: “Perpectivas Constitucionais nos 20 anos da Constituição de 1976” – Vol. III -, Coimbra Editora, 1998

([2])  Sobre a matéria desta primeira parte, v. Miguel Galvão Teles, «A Revolução Portuguesa e a Teoria das Fontes de Direito», in Mário Batista Coelho (ed.), Portugal. Sistema Político e Constitucional. 1974,‑nº87. Lisboa, 1988, pp. 561 ss., bibliografia aí referida na nota 1. 

([3])  Anote-se que o próprio Programa previa, ainda que incidentalmente, a existência de um Conselho de Estado, do qual fariam necessariamente parte os membros da JSN (B. 1.a)). Os problemas que, na definição do regime constitucional provisório, se punham a este respeito eram, por um lado, o de saber quem, além dos membros da Junta, deveria fazer parte do Conselho de Estado e, por outro, quais as competências que a este deveriam ser atribuídas. No primeiro ponto, a opção da Lei n.º 3/74 (art. 12º) foi no sentido de criar um Conselho de Estado como que tripar­tido: os sete membros da Junta (incluindo o próprio Presidente da República, que pre­sidiria ao Conselho); «sete representantes das forças armadas» - melhor se teria dito do Movimento das Forças Armadas, porque, investidos embora pelo Presidente da República, nos termos do nº 2 do art. 12º, eram, de harmonia com o mesmo pre­ceito, designados pelo Movimento (o esquema designação - investidura foi imposto pelo carácter relativamente inorgânico do Movimento e poderia ter dado origem a conflitos graves, mas inevitáveis, se o Presidente da República houvesse posto em causa a legitimidade da designação ou se tivesse surgido uma pluralidade conflituante de designações); e «sete cidadãos de reconhecido mérito, a designar pelo Presidente da República». Através do Conselho de Estado foi ainda «reduzido» o papel da Junta, que, fora das competências militares de alguns dos seus membros e da facul­dade, imposta pelo Programa, de designação do Presidente da República, passava essencialmente a funcionar através da participação naquele. No que toca a competência, a ideia de base consistiu em fazer do Conselho de Estado um sucedâneo limitado de assembleia legislativa. Assim, atribuiram-se-lhe, em regime de exclusividade, poderes constituintes transitórios. Por outro lado, se não se lhe conferiu o poder de fazer leis ordinárias (o que criaria uma dualidade inconveniente em cir­cunstâncias revolucionárias e que a prática do Conselho da Revolução veio confirmar), submeteram-se à sua sanção necessária os diplomas mais importantes (art. 13º, nº 1).  

([4])  O texto da primeira Plataforma encontra-se publicado em Jorge Miranda, Fontes e Trabalhos Preparatórios da Constituição. cit., 1, pp. 195 ss. 

([5])  Sobre a primeira Plataforma de Acordo Constitucional, v., em especial, Jorge Miranda, Constituição e Democracia. Petrony, Lisboa, 1976, pp. 95 ss., A Constituição de 1976 - Formação. Eslruuu-a, Princi¡rios Fundamentais. Petrony. Lisboa, 1978, pp. 19 ss., e Manual de Direito Constitucional. t. 1. 4.'' ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1990, pp. 340 ss.; Giuseppe de Vergottini, Le Origini della Seconda República Portoghese. Giuffrè, Milào, 1977, pp. 96 ss.; e André Thomas­hausen, Verjassung und VerfassungsrvirOichkeil im rteuen Portugal, Duncker & Humblot, Berlim, 1981, pp. 115 ss. Pelo lado dos partidos, a Plataforma foi assi­nada pelo PS, pelo PPD, pelo PCP, pelo CDS, pelo MDP/CDE e pela FSP (Frente Socialista Popular); viria a aderir-lhe a AOC (Aliança Operário-Camponesa) - cfr. Jorge Miranda, Fontes e Trabalhos Pre¡rarmórios da Constituição, cit., I, p. 195, nota. 

([6]) Diário da Assembleia Constituinte, 93, 11 de Dezembro de 1975, pp. 3035-6 (v. também Jorge Miranda, Fontes e Trabalhos Preparatórios da  Constituição, cit., I, pp. 227-228). A proposta foi do PS e teve voto a favor do PPD e do CDS, voto contra do PCP e abstenção do MDP/CDE. Simultaneamente com «dili­gências junto do Conselho da Revolução para tomar conhecimento da sua posição  oficial sobre a eventual revisão da Plataforma de Acordo Constitucional» era proposto, e foi aprovado, que «o debate sobre o parecer da   Comissão seja suspenso sem votação e o texto do parecer baixe de novo à Comissão”,. Tal parecer, que acabara de começar a ser discutido no plenário, respeitava precisamente à organização do poder político e seguia o modelo do Pacto. Assinale-se que, no dia 2 de Dezembro, e antes do começo da discussão do parecer, o PPD apresentara proposta no sentido da não apreciação imediata desse parecer. por necessidade de prévia revisão da Pla­taforma. O PS, porém, opôs-se, com razões de oportunidade - mas reconhecendo a mesma necessidade de revisão e ressalvando a eventualidade de ele próprio submeter proposta. Assim, a proposta do PPD veio a ser rejeitada, recebendo a seu favor apenas os seus votos (Diário da Assembleia Constituinte, 88, 3 de Dezembro de 1975, pp.,2861 ss.; cf. também Jorge Miranda, ob. cit.. I, pp. 217 ss.). Mas poucos dias depois o PS tomou a iniciativa que anunciara e que teve melhor sorte. Aponte se ainda que, conforme salienta Jorge Miranda na publicação que efectuou (ob. cit., I, pp. 213 ss.), a primeira intervenção parlamentar a pôr em causa o Pacto é anterior ao 25 de Novembro e pertence ao deputado do PS Mário Sottomayor Cardia (Diário da Assembleia Constituinte, n." 78, 8 de Novembro de 1975, pp. 2574‑- 5). No sentido da revisão do pacto vide ainda, em particular, as intervenções dos deputados Jorge Miranda, Sottomayor Cardia e Diogo Freitas do Amaral, res­pectivamente do PPD, do PS e do CDS, na sessão de 3 de Dezembro de 1975, e dos deputados Marcelo Rebelo de Sousa (PPD) e Jaime Gama (PS), na sessão de 4 de Dezembro (Diário da Assembleia Constituinte. nº 89, 4 de Dezembro de 1975, pp. 2883 ss. e 2900 ss., e n:' 90, 5 de Dezembro de 1975, pp. 2936 ss.).

 

([7])  Isto é, PS, PPD, PCP, CDS e MDPICDE. Dos partidos representados na Constituinte não foi pedida proposta à UDP (que tinha um deputado), porque não era subscritora da plataforma. Tão pouco foram solicitadas propostas aos partidos que, havendo assinado aquela, não tinham obtido representação na Assembleia:

([8])  A Constituição de 1976 ..., cit., p.22

([9]) V.Anexo I

([10])  O Plano  de Acção Política do  MFA. aprovado pelo CR em Junho ele 1975, ao tempo vulgarmente conhecido como PAR era um texto de compromisso entre fac­ções do CR (especialmente a «esquerda militar» e aqueles que viriam a constituir o «grupo dos nove»), com alguma (inevitável) contradição interna que afirmava o MFA como «movimento de libertação do povo português» e acentuava simultaneamente  o carácter socialista da revolução portuguesa e o pluralismo, não  restrito às correntes socialistas. Era no mínimo duvidoso que contrariasse o Pacto MFA‑- Partidos, mesmo no apelo para «organizações unitárias de base». Já o «Documento-Guia da  aliança Povo-MFA.», aprovado «na generalidade» pela assembleia do MFA em Julho de 1975, e que correspondia a um compromisso agora entre a «esquerda militar» e os «militares do Copcon», se afastava clara­mente da Plataforma, ao propor a substituição uma Assembleia Legislativa eleita por sufrágio directo, universal e secreto, por uma Assembleia Popular Nacional de base soviética. Os textos do «Plana de Acção Política» e do «Documento‑Guia» encontram-se publicados por  Jorge Miranda em Fontes e Trabalhos Preparatórias da Constituição, cit., II, pp. 1172 ss.

 

([11])  A caducidade do Pacto havia sido já arguida, na Assembleia Constituinte, pelo deputado Emídio Guerreiro (PPD) – Diário da assembleia Constituinte, nº 91, de 6 de Dezembro de 1975, p. 2964

([12])  Assim, em especial, Vasco ela Gama Fernandes, Nuno Godinho de Matos, António Macedo e Jaime Gama (Diário da Assembleia Constituinte, 89, 4 de Dezembro de 1975, pp. 2899 e 2903, e nº 89, 5 de Dezembro de 197, pp. 2932 e 2940). No que toca ao PPD, Emídio Guerreiro e Pedro Roseta (Diário da Assembleia  Constituinte, 91, 6 de Dezembro de 1975, p. 2968, e nº 93, 10 de Dezembro de 1975, p. 3026). 

([13])  Julgo ter respondido, assim, em parte, às interrogações do Prof. Horst  Bahro («A influência de Max Weber na Constituição de Weimar e o semipresidencialismo  português como sistema político de transição», Análise Social. XXXI (1996), pp. 796-798). Só em parte, porque o nosso contacto se estabelecia apenas com Melo Antunes e desconheço qual viria a ser a posição do CR na matéria, se a questão não tivesse sido eliminada pela prática unanimidade dos partidos. Acresciam as dificuldades de encontrar uma fórmula aceitável de sufrágio indirecto, que teria de fazer intervir o CR. Das hipóteses então consideradas, apenas duas (ambas com inconvenientes significativos) se mostravam susceptíveis de ponderação subsequente: a eleição cumulativa pela Assembleia e pelo CR (mas que punha o problema da reso­lução de possível divergência); uma escolha prévia por parte do CR, entre os candidatos, de dois ou três nomes, mediante voto com graduação de preferência, seguida de eleição pela Assembleia, que incidiria apenas sobre esses nomes. Se é certo que a eleição directa sempre reforçaria a posição do Presidente da República perante o Conselho, o problema central residia em que o sistema misto de instituições pro­venientes do sufrágio popular e de uma instituição representativa do MFA só pode­ria funcionar, sem graves tensões, com um Presidente da República que dispusesse de suficiente base de apoio partidário, mas «saísse» do Conselho da Revolução. O resultado acabou por ser obtido mediante um processo de facto, traduzido na escolha «pactuada» entre CR e três partidos (PS, PPD e CDS) de um candidato que era membro do CR: o general Ramalho Eanes. Já a segunda candidatura e eleição do general Ramalho Eanes, em 1980, tiveram um significado diferente, exprimindo o funcionamento «espontâneo» dos mecanismos democráticos. 

([14])  Esta afirmação, feita também oralmente, constituiu, corno era natural, objecto de alguns comentários. Com igual sorriso, direi que nem os lordes quereriam ser militares revolucionários (ou pós-revolucionários), nem os militares ser lordes. A Câmara dos Lordes constituía, porém, independentemente das características aristocráticas da sua composição, exemplo de um órgão que, por diminuição de legitimidade, se tem ido politicamente desvanecendo, sem sobressalto. Pretendia-se ter em conta a redução da legitimidade do Conselho e, com extinção pré-fixada, evi­tar que se perdesse a consciência da transitoriedade. 

([15])  Anexo III.

([16])  Chamo governo minoritário centrado àquele que é formado por um partido ou por partidos mais próximos do centro, situado ou situados numa «ala» com maioria parlamentar (absoluta), de tal modo que não haja nem uma maioria parlamentar à sua direita, nem uma maioria parlamentar à sua esquerda. Governo minoritário descentrado será àquele perante o qual exista, ou à direita ou à esquerda, uma maioria parlamentar (absoluta). No esquema constitucional adop­tado, um governo minoritário centrado pode sobreviver com a simples abstenção, em moções de rejeição do programa ou em moções de censura, do partido ou dos partidos situados no extremo da respectiva «ala», sob condição de ter repre­sentação superior, por um lado, aos partidos localizados à sua direita e, por outro lado, aos partidos localizados à sua esquerda. O governo minoritário descentrado apenas sobrevive pelo temor de eleições de outros partidos ou pela sua incapaci­dade de coligação (o mesmo valendo para governos centrados «insuficientes»). Foi governo minoritário centrado o 1º  governo constitucional, do PS, e é-o o actual governo, também do PS. Foi governo minoritário descentrado o 1º governo Cavaco Silva, do PSD. 

([17])  Anexo IV. 

([18])  A    Comissão (aproximando-se já, nalguma medida, da solução que por nós havia sido sugerida) tinha proposto, no nº 1 do art.  83º  do seu novo parecer, que veio a tornar-se o nº 4 do art. 195º  da Constituição, que se dissesse: “A rejeição do programa do Governo exige a maioria absoluta dos Deputados presentes». O PS propôs que se substituísse a referência a Deputados presentes por menção a Deputados em efectividade de funções. A proposta de emenda do PS veio a ser aprovada com os votos contra do PPD e do CDS (Diário da Assembleia Constituinte, nº 118, 12 de Março de 1976, p. 3916. e nº 128, 30 de Março de 1976, pp. 4242 ss.). No que diz respeito ao art. 83º- C  do texto da Comissão, que veio a tornar-se art. 198º da Constituição, de novo o PS propôs emenda, no sentido ele que só a aprovação de moções de censura (duas) pela maioria dos deputados em efectividade de funções determinasse a demissão do  Governo. A proposta de emenda foi aprovada com os votos contra apenas do PPD (Diário da Assembleia Constituinte nº 128, 30 de Março de 1976, pp. 4245 ss). 

([19])  Perguntou-me Jorge Miranda se, neste ponto, teríamos sido influenciados pela Constituição jugoslava de 1974. Não encontro a isso nenhuma menção em qualquer apontamento, nem tenho recordação de que qualquer de nós - eu ou o Luís Nunes de Almeida - possuíssemos conhecimento do texto da então recente Constituição jugoslava. Sei, sim, que o tema estava no meu espírito, por efeito de alguma literatura, designadamente do livro de Crisafulli,, La Constituzione e le sue Disposizioni di Principio. Giuffrè, Milão, 1952. E, embora noutra perspectiva, tinha já tocado na questão posta pelas normas programáticas ou dirigentes numa longa nota da Eficácia das Tratados na Ordem Interna Portuguesa (nota 191, pp. 205 ss.). 

([20])  V. Anexo III , 3.7, c). Note-se que nesse texto intermédio ainda se mantinha o veto absoluto por inconstitucionalidade (3.8.4), mas, quanto me lembro, havia já o propósito de vir a aceitar a posição do PS.  

([21])  V. Anexo II. 

([22])  V. Anexo IV.

 

([23])   Quando revia as provas, chegou-me a notícia do falecimento do César Oliveira. Amigo de quem no texto falo. O que estava no presente, no presente ficou.

No mais, fica a saudade – e uma terrível noção de cegueira da Natureza.

 

A SEGUNDA PLATAFORMA DE ACORDO CONSTITUCIONAL ENTRE O MOVIMENTO DAS FORÇAS ARMADAS E OS PARTIDOS POLÍTICOS ([1])

  

NOTA PRÉVIA 

Publica-se agora, com alguns  retoques e a inclusão de notas e  anexos, o texto, então preparado, que serviu de base a uma intervenção no âmbito da primeira parte das jornadas comemorativas do XX aniversário  da Constituição, realizada na Faculdade de Direito da  Universidade de Lisboa, em Abril de 1996. Ainda que a intervenção que aí tive houvesse correspondido a um curtíssimo resumo do que neste momento se dá a lume, mantive os traços de texto destinado a servir de base a exposição oral – e de exposição dirigida a  audiência na sua maioria sem memória directa dos acontecimentos, que  para aqueles por quem a vida correu já grande parte do seu curso são familiares. Desta última circunstância resulta a inclusão da primeira secção, sobre o quadro histórico.

O que a seguir consta é  um pedaço de história constitucional, já distante, em que participei. O interesse  principal da publicação resultaria – e em parte resulta – de dispor ou ter disposto de documentos inéditos que, passados mais de vinte anos, podem e devem sair do âmbito do conhecimento limitado. Infelizmente, uma parte  desses documentos desapareceu-me – e o atraso  na publicação deveu-se à tentativa desesperada, mas sem sucesso, de os encontrar. Mesmo assim, julgo que aqueles que me restam merecem ser divulgados.

Conforme adiante se dirá, aquilo que veio a resultar na segunda Plataforma de Acordo Constitucional começou por ser um processo de revisão do primeiro Pacto. Em Dezembro de 1975, o Conselho da Revolução pediu aos partidos subscritores da primeira Plataforma com representação na Assembleia Constituinte que apresentassem propostas de revisão daquela. Tais propostas vão publicadas como Anexo I.

Seguidamente, o Conselho da Revolução apresentou aos partidos, em meados de Janeiro de 1976, uma contraproposta (que transformou o processo de revisão em processo de substituição da Plataforma). Tal contraproposta foi divulgada na comunicação social e encontra se publicada em Jorge Miranda, Fontes e Trabalhos Preparatórios da Constituição, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa, 1978, II, pp. 1210 ss. Ainda que fosse útil à leitura «ter à mão» o teor da contraproposta, pareceu que incluí-Ia nos anexos os sobrecarregaria em excesso (por idêntica razão tão pouco se publica o texto final da Plataforma, que pode ser consultado na mesma colectânea, vol. 1, pp. 204 ss.).

A contraproposta abriu as negociações. Para além das reuniões efectuadas (nas quais, deve sublinhar-se, nunca participei, chegando-me o conhecimento da sua evolução por Melo Antunes), os partidos enviaram comentários escritos à contraproposta. São esses comen­tários - com ressalva de um, adiante referido - que me faltam. Lembro-me de que o do PS se traduzia em emendas manuscritas, que o Luis Nunes de Almeida assevera serem do punho do Dr. Salgado Zenha, sobre o texto apresentado pelo Conselho da Revolução. Neste domínio aquilo que da exposição a seguir publicada consta representa reconstituição feita de memória.

O PPD, porém, além de um comentário geral, apresentou, mais tarde, um documento de grande qualidade técnica, que versava prin­cipalmente a matéria da fiscalização da inconstitucionalidade. Vinha subscrito por, Barbosa de Melo, nele tendo colaborado (segundo «con­fissão» dó próprio) o actual Presidente do Tribunal Constitucional, José Manuel Cardoso da Costa. Constitui o Anexo II.

Considerando as negociações até então efectuadas, mas ainda com pontos em aberto ou de divergência e novas sugestões (designadamente quanto a fiscalização abstracta sucessiva da inconstitucionalidade), foi, em certo momento, elaborado e entregue aos par­tidos um texto intermédio, ,já bastante próximo da versão final, o qual forma o Anexo III.

Nas vésperas da assinatura, foi remetido aos partidos aquilo que o Conselho da Revolução tinha por versão final e onde se incluía um preâmbulo redigido por Melo Antunes. O preâmbulo encon­tra-se publicado na colectânea atrás referida organizada por Jorge Miranda (II, pp. 1218-1219) e veio a ser retirado. O PPD reagiu, porém - e por escrito - à formulação do n.° 4 da nova Plataforma, sobre relações entre o Presidente da República, a Assembleia Legis­lativa e o Governo. O documento do PPD, que influenciou o texto definitivo nessa matéria, e se referia ainda ao preâmbulo sugerido, é incluído como Anexo IV.

  AVISO: Os anexos encontram-se em formato PDF, podendo ser lidos pelo programa Acrobat Reader disponível gratuitamente no sítio www.adobe.com

I - QUADRO HISTÓRICO

 

1. Permitam-me que, para começar, tente, de forma rapidíssima, situar-vos no tempo e nas circunstâncias ([2]).

O 25 de Abril foi feito por alguns militares, que se unificaram e identificaram a si próprios como Movimento das Forças Armadas (MFA). No acto da vitória, os dirigentes do MFA, tomados porventura por complexo hierárquico, entregaram o poder à Junta de Salvação Nacional (JSN), de que não faziam parte, e que procuraram vincular através do Programa. O MFA tinha criado uma direcção política, que consistia na Comissão Coordenadora do Programa. E a Lei n.° 3/74, de 14 de Maio, veio a atribuir ao MFA acesso à estrutura do Estado, através da participação de representantes seus (de facto, os membros da Comissão Coordenadora) no Conselho de Estado, que criou ([3]).

2. A Lei n.° 3/74 dizia (art. 9.°, n.° 1) que os membros da Junta receberam mandato do Movimento das Forças Armadas. Costumo interpretar o conflito entre, de um lado, o Presidente da República e a JSN e, de outro, a Comissão Coordenadora do MFA e o Conselho de Estado, que marcou o período entre Maio e fim de Setembro de 1974, como uma disputa acerca do significado da «atribuição» do poder à Junta pelo MFA: atribuição irreversível ou simples «delegação», revogável?

Os acontecimentos do 28 de Setembro de 1974 traduziram a vitória do MFA e da segunda concepção. Mas a ruptura, no plano político, dos equilíbrios que a Lei n.° 3/74 procurara estabelecer, e que resultou do segundo «braço de ferro» imposto pelo general Spínola (o primeiro consistira na chamada crise Palma Carlos), precipitou as coisas e alterou o quadro de problemas.

Em primeiro lugar, o MFA, que até então aparecera apenas dividido entre «spinolistas» (não representados na Comissão Coordena­dora) e «não spinolistas», desdobrou-se em facções, com ligações preferenciais a partidos políticos: os «spinolistas», fora do poder e próximos do PPD; os chamados «moderados», que viriam, no verão de 75, a exprimir-se através do «grupo dos nove», com proximidade relativamente ao PS; a «esquerda militar», ligada ao PCP; e os chamados " militares do Copcon", vinculados a certa extrema esquerda. A isto se viria acrescentar, no plano partidário, a ruptura total entre o PS e o PCP, desencadeada em Janeiro de 1975 a propósito da questão da unicidade sindical.

Em segundo lugar, o processo de transformação económica e social acelerou-se vivamente.

Ao mesmo tempo, o MFA, chamado à cena do palco político, reformulou a sua institucionalização. Passou a reunir o chamado Conselho dos Vinte (presidido pelo Presidente da República e formado pelos membros da Junta, pelos da Comissão Coordenadora e pelos ministros militares) e a funcionar uma Assembleia do MFA, vulgar­mente conhecida por Assembleia dos duzentos, composta segundo critérios difusos e que procurava afirmar uma autoridade última.

Tudo desembocou politicamente no 11 de Março de 1975 e juridicamente na Lei Constitucional nº 5/75, de 14 de Março, que extinguiu a Junta de Salvação Nacional e o Conselho de Estado, criou o Conselho da Revolução (CR) e constitucionalizou a Assembleia do MFA.

3. O Programa do MFA previa a eleição, no prazo de um ano, de uma Assembleia Constituinte, para a qual eram remetidas as reformas de fundo. Isto implicava que a legitimidade revolucionária fosse transitória e de alguma sorte instrumental, relativamente a uma legitimidade democrática, futura e a instalar. O curso dos acontecimentos introduzirá uma segunda ideia de legitimidade revolucionária, ligada ao que se chamou a leitura progressista do Programa do MFA e relativamente à qual eram as estruturas constitucionais que assumiriam natureza instrumental. A disputa localizava-se agora entre estes dois entendimentos da legitimidade revolucionária reconhecida ao MFA e, em consequência, sobre o papel de uma futura legitimidade democrática. O ponto decisivo situava-se na eleição da Assembleia Constituinte, que, apesar do voto que o Presidente da República conseguira obter da Assembleia do MFA, na noite de 11 para 12 de Março, não estava assegurada.

As circunstâncias conduziram a um compromisso original, por via do qual o MFA procurou assumir um papel constituinte indirecto: a celebração, entre o MFA, representado pelo Conselho da Revolução (e este pelo Presidente da República), e os partidos políticos que iriam, através da Assembleia Constituinte, fazer a Constituição, de um acordo quando a parte do conteúdo desta. Foi a primeira Plataforma de Acordo Constitucional, assinada em 13 de Abril de 1975 e vulgarmente designada como Pacto MFA-Partidos  ([4]). O seu conteúdo, começado a negociar antes do 11 de Março de 1975, correspondeu, depois deste, a um diktai de esquerda militar, que entretanto assumira predominância no Conselho da Revolução, aceite por alguns dos partidos subscritores como modo de assegurar as eleições para a Assembleia Constituinte ([5]). 

4. Estas realizaram-se em 25 de Abril de 1975. E alteraram, não só a relação de forças, como o quadro dos problemas. Havia agora uma legitimidade democrática que podia ser oposta a uma legitimidade revolucionária que não fosse meramente transitória. E a legitimidade democrática encabeçava-se naqueles partidos - antes de mais o PS - que precisamente da legitimidade revolucionária tinham um entendimento transitório e instrumental. A disputa passou a estabelecer-se entre legitimidade democrática mais legitimidade revolucionária instrumental, de um lado, legitimidade revolucionária tout court, de outro.

Acontecia que a Lei n.° 3/74 (tendo no espírito a experiência convencional e inspirando-se, nesse ponto, na lei constitucional francesa de 2 de Novembro de 1945) cometera à Assembleia Constituinte exclusivamente o encargo de elaborar a Constituição (art. 3º). A primeira Plataforma de Acordo Constitucional viera consignar (C.1) aquilo a que se poderia chamar o princípio da não reflexão necessária da composição da Constituinte sobre a composição dos órgãos constitucionais transitórios. A dissintonia entre uma e outra encontrou-se, desde fim de Abril até Setembro, no centro da crise permanente em que o País viveu e que se prolongou até os aconteci­mentos de 25 de Novembro de 1975.

5. O 25 de Novembro veio marcar a vitória da concepção da legitimidade revolucionária transitória aliada à legitimidade democrática. O 6º Governo provisório, nomeado em Setembro, e onde se verificava já preponderância do PS, que fora o partido mais votado nas eleições de Abril, passou a poder funcionar normalmente. O Conse­lho da Revolução, que, também em Setembro, no quadro do chateado «pronunciamento de Tancos» (que pronunciamento não foi), havia já sido recomposto, viu a sua recomposição alargada na sequência dos sucessos do final de Novembro, firmando-se uma clara predominância do chamado «grupo dos nove». A Assembleia do MFA foi extinta e, pela Lei nº 17/75, de 26 de Dezembro, viriam a ser aprovadas as «Bases fundamentais para a reorganização das Forças Armadas».

Restava saber o que fazer da Plataforma de Acordo Constitucional.

6. Em 10 de Dezembro de 1975, foi aprovada, na Assembleia Constituinte, uma proposta que visava a renegociação do Pacto ([6]). 

O Conselho da Revolução manifestou a sua concordância com essa renegociação, designando, para o efeito uma comissão, presidida pelo recém-nomeado Chefe do Estado-Maior do Exército, general Ramalho Eanes. E solicitou aos partidos subscritores do Pacto, com representação na Constituinte ([7]), que, até o fim do mês, apresentassem propostas de alteração da Plataforma. 

7. Da comissão designada pelo Conselho da Revolução fazia parte Melo Antunes, que me solicitou desse apoio jurídico ao Conselho na matéria. Tomei então uma decisão que marcou a vida de um amigo, porque o trouxe (e de que maneira!) para o Direito Constitucional. Pedi a quem fora talvez a inteligência jurídica mais cristalina que, enquanto assistente nesta casa, me passara pelas mãos que trabalhasse comigo: trata-se do Luís Nunes de Almeida, hoje vice-presidente do Tribunal Constitucional. O Luís Filipe Castro Mendes, ao tempo secretário de Melo Antunes como Ministro dos Negócios Estrangeiros, também deu uma ajuda. E o César Oliveira, que não é jurista, aparecia por vezes na casa de Melo Antunes, então em Entre-Campos, onde reuníamos, e. não se eximia de intervir. Recordo o seu entusiasmo com a nossa sugestão de instituir um mecanismo de fiscalização da violação omissiva das normas constitucionais. É importante e justo salientar que Melo Antunes - o qual alia a uma notável cultura e for­tíssima formação política um apuradíssimo sentido jurídico, que veio a fazer dele um grande presidente da Comissão Constitucional - não se limitou a dar ou recusar aval a soluções por nós sugeridas, participando directa e decisivamente na sua concepção e formulação.

 

II - A PRIMEIRA PLATAFORMA  DE ACORDO CONSTITUCIONAL

 

8. Para se perceber o que estava em jogo, na renegociação do Pacto, é necessário lembrar, muito rapidamente, o conteúdo deste.

O Pacto trazia, antes de mais, uma indicação doutrinária, ainda que relativamente ambígua: «(p)retende-se estabelecer urna plataforma política comum que possibilite a continuação da revolução política, económica e social iniciada em 25 de Abril de 1974, dentro do pluralismo político e da via socializante, que permita levar a cabo, em liberdade, mas sem lutas partidárias estéreis e desagregadoras, um projecto comum de reconstrução nacional» (B.1). Exigia-se que a Constituição consagrasse os princípios do Programa do MFA, as conquistas entretanto obtidas e «os desenvolvimentos do Programa impostos pela dinâmica revolucionária que, aberta e irreversivelmente, empenhou o País na via original para o socialismo português» (E.2). 

No plano orgânico, o Pacto estabelecia unta estrutura claramente dualista, militar e civil. Tinha-se, de um lado, Conselho da Revolução e Assembleia do MFA; de outro, Governo e Assembleia Legislativa. A relação era estabelecida pelo Presidente da República. Este seria eleito indirectamente, através de um colégio eleitoral composto por Assembleia Legislativa e Assembleia do MFA (o que lhe daria uma dupla legitimidade). Presidiria ao Conselho da Revolução e nomearia  o Governo, que seria responsável perante si e perante a Assembleia Legislativa.

Ao Conselho da Revolução eram atribuídos poderes vastíssimos: definia as orientações programáticas da política: tinha o exclusivo do conhecimento da inconstitucionalidade, que não fosse meramente formal; podia dissolver a Assembleia Legislativa;  possuía competência legislativa concorrente com a da Assembleia Legislativa e do Governo, havia diplomas que careciam da sua sanção e a com­petência legislativa em matéria militar era-lhe reservada. Previa-se ainda que a Constituição tivesse de ser promulgada pelo Presidente da República, ouvido o Conselho ela Revolução, o que pareceria implicar, nas palavras de Jorge Miranda, a necessidade de uma homologação daquela ([8]).

Em todo o caso, o Pacto reconhecia carácter transitório à estrutura que fixava. Após 3 a 5 anos, eleger-se-ia nova Assembleia Legislativa, que procederia à revisão da Constituição (E.1.1).

 

III -      AS PROPOSTAS DOS PARTIDOS RELATIVAS À  REVISÃO DA PLATAFORMA

 

9. Todos os cinco partidos - segundo a ordem de representação na Constituinte, PS, PPD, PCP, CDS e MDP/CDE - enviaram, até 30 de Dezembro de 1975, as propostas que lhes haviam sido solicitadas pelo CR ([9]). 

10. Pode dizer-se que, no plano dos princípios, a mais radical era a do PPD, assinada pelo Secretário-Geral, Dr. Francisco Sã Carneiro.

Começava por referir a difícil conformidade, se não mesmo a incompatibilidade, entre o princípio de racionalização da vida polí­tica a que obedecia a Plataforma e os padrões democráticos. Lem­brava as condições em que o PPD assinara aquela , invocava violação da mesma pelo MFA, traduzida no «Plano de Acção Política» e no «Documento-Guia» ([10]), e aludia ao direito que  os partidos teriam tido de resolver o Acordo. Referia a alteração das circunstâncias políticas decorrente do 25 de Novembro e concluía:

«Nesse contexto o Partido Popular Democrático entende que a Plataforma de Acordo Constitucional deveria ser pura e simrplesmente declarada caduca pelo MFA» ([11])

 Mas logo ressalvava:

«Todavia, o Partido Popular Democrático aceita a iniciativa da mera  revisão  da Plataforma apresentada pelo Conselho da Revolução. Não só porque julga  necessário honrar o compromisso a que se vinculou  em Abril, como também porque o  espírito actualmente dominante nas Forças  Armadas s oferece, à  partida, garantias de que se encontrará, ao longo das negociações, uma solução democrática adequada à presente realidade portuguesa».

E reclamava que a nova Constituição fosse submetida a referendo após a sua aprovação pela Assembleia Constituinte.

Nenhum outro partido - nem sequer o CDS que viria a votar contra a Constituição - pôs a hipótese da pura e simples revogação ou de  caducidade do Pacto, nem a de referendo.

Pelo contrário: o CDS, depois de sublinhar o papel que deveria ser o das Forças Armadas, assim como os seus limites, não deixava de referir que «aceita (transitoriamente, claro) em  dose apreciável a autonomia do poder militar em relação ao poder civil» e que “não preconiza para o período de transição a tese, simplista e perigosa, traduzida no slogan - o MFA para os quartéis».

O PS dizia ser «favorável à institucionalização da democracia política com  a entrada em vigor da Constituição. Considera, porém, útil e justificado que a instituição militar disponha transitoriamente de uma presença política no quadro constitucional...».

Por seu turno, o MDP/CDE «entende que, se é verdade que a situação político-militar se alterou recentemente e a relação entre forças e tendências se modificou, isso não significa, de modo algum, que se tenham modificado as condições objectivas, intimamente ligadas à necessidade de salvaguarda do processo revolucionário, que levaram anteriormente a assegurar ao MFA a uma ampla  intervenção na vida nacional».

O PCP, por fim, afirma partir «do pressuposto de que o MFA continuará a existir, por um  período mais ou menos longo de tempo, como  garante de que: 

a)            Portugal não voltará ao passado fascista;

b)            Portugal prosseguirá uma vida democrática num regime democrático;

c)         o exercício das liberdades e direitos dos cidadãos será assegurado em todo o território nacional;

d)         serão mantidas e consolidadas as conquistas da revolução, designadamente as nacionalizações e a reforma agrária;

e)     se mantém o rumo  da revolução portuguesa em direcção ao socialismo».

 

11. Todos os partidos, incluindo o PPD, reconheciam assim que a instância militar havia criado alguma autonomia e que era necessário assegurar-lhe, transitoriamente, um papel constitucional. Mas havia duas diferenças muito importantes nas suas posições, para além desse mínimo comum.

Em primeiro lugar, punha-se a questão de como entender instância militar para os efeitos de participação constitucional: Forças Armadas, pura e simplesmente, agora em processo de re-hierarquização, ou Movimento das Forças Armadas? As respostas do CDS e do PPD eram claramente no primeiro sentido; as do MDP/CDE e do PCP no segundo. Também neste último parecia ir a preferência do PS, ainda que de forma menos nítida, pelo menos na expressão.

O segundo problema respeitava à natureza do órgão através do qual se haveria de dar expressão constitucional à instância militar. Era ponto adquirido que não haveria assembleia militar. Mas deveria manter‑-se o Conselho da Revolução ou criar-se um conselho misto? As respostas do PS, do MDP/CDE e do PCP optavam claramente pela continuação do Conselho da Revolução. Já o CDS e o PPD defendiam a criação de um órgão misto, a que o primeiro chamava Conselho de Estado e o segundo Conselho da República. Na proposta do CDS, os membros necessariamente militares do órgão eram apenas os chefes de Estado-Maior. O PPD não definia a composição do Conselho da República. Note-se, porém, que o PS sugeria a criação, a par do Conselho da Revolução, de um Conselho Superior de Defesa Nacional. Todos redefiniam, em relação ao primeiro Pacto, as competências do Conselho. 

12. Domínio onde se verificava prático consenso era, agora, o da eleição directa do Presidente da República. Só o MDP/CDE a não preconizava. Ainda que intervenções várias na Assembleia Constituinte, durante o mês de Dezembro, sobretudo por parte de deputados do PS ([12]), prenunciassem essa linha, a quase unanimidade dos partidos nas suas propostas de alteração da Plataforma resolveu um problema que preocupava os que, como eu, se encontravam a pensar pelo lado do CR, porque aquele era um dos pontos que mais dúvida nos suscitava. Não estava em causa a genuidade democrática do sufrágio directo, nem o valor político que o regresso ao mesmo possuía, depois das eleições Delgado em 1958 e da sua abolição em 1959, nem sequer as suas vantagens (embora eu tenha sido sempre mais favorável a traços presidencialistas do que o Luís Nunes de Almeida). Havia a noção de que a eleição directa do Presidente da República diminuiria o papel do CR. Mas o problema era sobretudo conjuntural. Ao tempo, o saldo do 25 de Novembro não estava definido, nem se encontrava dissipado o risco de «revanchismo», especialmente nas for­ças armadas. Ignorava-se qual viria a ser a capacidade de controlo do Conselho da Revolução sobre estas. Apesar das eleições de 25 de Abril de 1975, não se podia igualmente medir, com rigor, a influência dos partidos sobre o eleitorado. Mostrava-se praticamente certo que o próximo Presidente da República seria um militar. Mas não era seguro que saísse do CR. Numa palavra: temíamos que, naquele momento, a eleição directa do Presidente da República pudesse abrir espaço para um «caudilho». Felizmente, os nossos temores não se con­firmaram e tudo veio a correr bem ([13]).

  

IV -          A CONTRAPROPOSTA DO CONSELHO DA REVOLUÇÃO E O TEXTO FINAL DA SEGUNDA PLATAFORMA DE ACORDO CONSTITUCIONAL

 

13. Com os dados resultantes das propostas dos partidos, havia que elaborar um texto, que ficou conhecido como Contraproposta do Conselho da Revolução e que foi entregue aos partidos políticos e tornado  público durante a semana que começou em 16 de Janeiro de 1976. A contraproposta tinha de fazer opções e fê-las. Foi aliás muito mais longe, no que toca à alteração do primeiro Pacto, do que as sugestões partidárias. Tratava-se, em rigor, de proposta de um novo Pacto - e assim foi entendida. Julgo que conseguiu, no essen­cial, ter em conta os pontos de consenso possível, sem deixar, para efeitos negociais, de ser excessiva num aspecto ou noutro. E foi deste modo que, na sequência de titia negociação leal, se conseguiu chegar a acordo. 

14. Por detrás da Contraproposta do Conselho da Revolução havia, porém, ideias precisas.

1.° A primeira era a de organizar as coisas de modo a que o CR tivesse, a prazo (e porque o regime era transitório), morte tanto quanto possível natural. Isso obrigava a conceber o CR de certa maneira como um órgão póstumo, uma sobrevivência (lembrei-me bem da Câmara dos Lordes) ([14]), com uma legitimidade a que uma vez chamei honorária: a legitimidade de ter  feito a Revolução. Essa ir-se-ia naturalmente desvanecendo pelo normal funcionamento das ins­tituições democráticas.

2.° .A segunda ideia era que nem se devia avançar para um Conselho misto, civil e militar, nem se devia criar um novo Conse­lho da Revolução. Era aquele Conselho da Revolução, com a cornposição que assumira em consequência do 25 de Novembro, que possuía a legitimidade que ainda restava.

3.° O CR, sem que isso tivesse de ser expressamente dito, e ainda que houvesse que fazer algumas concessões, teria de ser o órgão representativo do MFA, não o das Forças Armadas. Era aquele, não estas, quem possuía legitimidade. E era por tal via, não pela criação de um poder paralelo da hierarquia militar, que se poderia obter a extinção natural e que se preveniriam riscos para as instituições democráticas. Um dos papeis do Conselho da Revolução seria jus­tamente o de assegurar a subordinação das forças armadas ao poder político, de que ele próprio faria parte.

Tudo isto impunha muita cautela na matéria da composição do Conselho, que era revelada no facto de, na Contraproposta, se dizer simplesmente que o «Conselho da Revolução terá a organização e a competência que constarem da sua lei orgânica» (3.l .a)) - e as dificuldades são reveladas pela circunstância de, no texto intermédio ([15]), a matéria se encontrar em branco. A redacção da Contraproposta foi neste ponto mudada na versão final (3.1)  passou a referir-se a composição, segundo a Lei n.° 5/75, de 14 de Março , mas o facto de se haver mantido a competência exclusiva do Conselho para regular a sua organização (3.3) (v. ainda art. 144º, nº 1, do texto originário da Constituição) permitiu assegurar a continuidade e, efectivamente, o Conselho não foi renovado. Por outro lado, havia que atribuir ao Conselho competência em termos tais que a passagem para depois do período de transição se fizesse com a maior naturalidade possível.

 

15. A Contraproposta excluía qualquer - referência à parte material da Constituição e confiava ao CR três tipos de funções: conselho do Presidente da República; garante do regular funcionamento das instituições democráticas, do cumprimento da Constituição e da fidelidade ao espírito da revolução portuguesa de 25 de Abril de 1974; e de órgão político e legislativo em matéria militar.

Sobre o último domínio, não vale a pena determo-nos.

No que toca às funções de conselho do Presidente da República, visavase sobretudo limitar o Presidente, embora sem criar propriamente uma presidência colegial. Daí, designadamente, a necessidade de parecer favorável do CR para a dissolução da Assembleia e para a declaração de estado de sítio e de emergência. Ao mesmo tempo, admitiase que a legitimidade democrática do Presi­dente se fosse impondo e que progressivamente, conforme de facto aconteceu, embora não sem tensões, o papel do CR fosse diminuindo. Reconheço que, com um Presidente da República hostil, as coisas teriam sido muito difíceis.

Assinalo ainda que a Contraproposta mantinha do primeiro Pacto a necessidade de acordo do CR à nomeação do Primeiro Ministro e veto político em certas matérias. Era um domínio em que se mostrava excessiva. A negociação subsequente converteu, neste plano, a com­petência do Conselho em competência meramente consultiva do Pre­sidente da República. 

16. Ponto que merece ainda alusão, já fora das competências do CR, respeita ao sistema de Governo. Tinha-se consolidado a ideia da dupla responsabilidade do Governo, perante o Presidente da República e a Assembleia. A proposta do  PPD regulava a matéria com  pormenor, insistido na necessidade de confiança da maioria parlamentar no Governo.

As eleições de 1975 haviam revelado um  sistema que era essencialmente quadripartidário - o peso do MDP/CDE mostrava-se muito pouco significativo. Mas tratava-se, como costumava dizer na altura, de um quadripartidismo «coxo», pelas dificuldades de aliança entre PS e PCP. Admitindo que nenhum partido obtivesse maioria absoluta, o sistema político ficava, na prática, limitado a coligações entre PPD e CDS ou entre PPD e PS. Noutras palavras: ou o PS era forçado a coligações com o PCP ou o PPD se eternizaria no poder, por falta de alternativa à esquerda.

Com inspiração, até certo ponto, na Constituição francesa, suge­riu-se, na Contraproposta, que o programa de Governo não tivesse necessariamente de ser votado e que a rejeição do programa do Governo ou a aprovação de moção de censura exigissem maioria absoluta de deputados em efectividade de funções. Assim se facilitariam governos minoritários centrados, para sobrevivência dos quais bastaria abstenção do partido situado no extremo da respectiva «ala» ([16]). A reacção do PPD foi vivíssima e reafirmada nas vésperas da assinatura ([17]), de modo que o texto final da Plataforma aca­bou por utilizar uma fórmula neutra, sugerida por aquele partido (4.2). O PS veio, porém, nos trabalhos da Constituinte, a recuperar a sugestão da Contraproposta e conseguiu fazer vingar a solução ([18]), que diria de responsabilidade limitada do Governo perante a Assembleia. Encontrei nesse (lia o Jorge Miranda, que me manifestou o seu deses­pero e que suponho que em pensamento nos terá acusado de crime, por autoria moral (como ao tempo se dizia). Julgo que a experiência demonstrou que, neste ponto - noutros porventura não ,éramos nós quem tinha razão. Devo dizer que, quanto me recordo, o Luís Nunes ele Almeida não tinha ainda, na altura, a paixão da «moção ele censura construtiva».

17. Passemos à fiscalização da constitucionalidade.

Uma das soluções seria a de se manter, pura e simplesmente, a fiscalização difusa. Mas a experiência passada, incluindo a da Primeira República, revelara a ineficácia do sistema em Portugal. A opção teria de se fazer por uma fiscalização de algum modo concentrada. Havia, contudo, que encontrar uma  fórmula de compatibilização dessa fiscalização concentrada com o papel que, na matéria, houvesse de ser atribuído ao CR. A ideia foi a de criar, junto do Conselho, um órgão consultivo, que desse garantias de imparcialidade e de rigor técnico: a Comissão Constitucional, que representaria o embrião de um futuro Tribunal Constitucional. O CR seria o elemento imponente, a Comissão o elemento eficiente. Lembrá-mo-nos na altura dos velhos decretos sob consulta do Conselho de Estado.

A Contraproposta previa dois modos de fiscalização: a fiscalização preventiva e a fiscalização sucessiva, que era apenas concreta. Esta última aparecia tratada segundo o regime de incidente: suscitada a questão de inconstitucionalidade num tribunal, oficiosamente ou por iniciativa de uma parte, e desde que, neste segundo caso, o juiz não tivesse a arguição por manifestamente desrazoável, o processo era suspenso para apreciação da questão de inconstitucionalidade pela Comissão Constitucional.

Acrescentava-se aquilo que veio a ser talvez impropriamente cha­mado fiscalização da inconstitucionalidade  por omissão ([19]). E ia-se bem longe: o Conselho poderia, não só verificar o incumprimento da Constituição por omissão, como formular recomendações aos órgãos legislativos e, no caso de persistência do incumprimento, substituir-se a estes. 

18. A matéria da inconstitucionalidade foi das mais vivamente discutidas nas negociações que se seguiram à Contraproposta.

No que toca ao incumprimento por omissão, o compromisso conseguido com o PS, PPD e CDS consistiu em excluir o poder de substituição do Conselho.

No que diz respeito à fiscalização preventiva, limitou-se, por sugestão do PPD, o seu objecto. O PS opôs-se, porém, firmemente a que o veto por inconstitucionalidade tivesse carácter absoluto, exigindo que pudesse ser ultrapassado por uma maioria de dois ter­ços na Assembleia. O compromisso obteve-se mediante a aceitação da natureza suspensiva do veto por inconstitucionalidade, acom­panhada, porém, da possibilidade de fiscalização abstracta sucessiva. Esta foi a sua origem. Chegámos, em certo momento, a sugerir a possibilidade de uma acção popular de inconstitucionalidade, por iniciativa de cinco mil eleitores ([20]). Mas a sugestão não teve seguimento. 

19. Quanto à fiscalização concreta, depressa se estabeleceu consenso no sentido de que o CR não interviesse. O PPD propôs um tribunal que fosse presidido por um membro do Conselho da Revolução e composto pelo Provedor da Justiça, 5 juízes do STJ e 5 juízes do STA. Acabou por acordar-se em que a competência pertencesse à Comissão Constitucional, que interviria como verdadeiro tribunal de constitucionalidade.

O PPD, porém, entendia que o regime de base deveria ser de Fiscalização difusa, só cabendo intervenção do tribunal de constitucionalidade depois de decisão do tribunal comum e se este se houvesse recusado a aplicar norma com fundamento em inconstitucionalidade. O meio seria o recurso. Com alguma relutância nossa, a proposta do PPD acabou por ser acolhida, ruas com uma alteração: a de que houvesse também acesso à Comissão Constitucional quando o tribunal comum tivesse aplicado norma por aquele anteriormente julgada inconstitucional.

Foi daquela proposta do PPD, articulada por Barbosa de Melo, que resultou o recurso por inconstitucionalidade  ([21]).

 

20. Melo Antunes preparou, entretanto, o texto de uma introdução à Plataforma, que foi enviado aos partidos. Alguns não aceitaram, tendo o PPD reagido por escrito ([22]).

Depois deste incidente, a segunda Plataforma de Acordo Constitucional foi assinada em 26 de  Fevereiro de 1976. Era um novo Pacto, não uma simples modificação do primeiro.

 21. A coabitação das instituições democráticas com o Conselho da Revolução nem sempre foi fácil – como  não era para ser.

Mas o Conselho da Revolução soube, no essencial, desempenhar  a sua missão, sobretudo na transição de uma fase muito agitada de predomínio militar para a normalização democrática, e, conforme estava na lógica das coisas, o seu papel foi-se esbatendo. Na primeira revisão constitucional, em 1982, o Conselho da Revolução foi extinto - consoante se  encontrava previsto, sem nenhum sobressalto, embora, igualmente, sem que se tivesse acautelado a dignidade de uma instituição e de pessoas a quem era devido respeito, e gratidão [23]

 



([1]) Miguel Galvão Teles in: “Perpectivas Constitucionais nos 20 anos da Constituição de 1976” – Vol. III -, Coimbra Editora, 1998

([2])  Sobre a matéria desta primeira parte, v. Miguel Galvão Teles, «A Revolução Portuguesa e a Teoria das Fontes de Direito», in Mário Batista Coelho (ed.), Portugal. Sistema Político e Constitucional. 1974,‑nº87. Lisboa, 1988, pp. 561 ss., bibliografia aí referida na nota 1. 

([3])  Anote-se que o próprio Programa previa, ainda que incidentalmente, a existência de um Conselho de Estado, do qual fariam necessariamente parte os membros da JSN (B. 1.a)). Os problemas que, na definição do regime constitucional provisório, se punham a este respeito eram, por um lado, o de saber quem, além dos membros da Junta, deveria fazer parte do Conselho de Estado e, por outro, quais as competências que a este deveriam ser atribuídas. No primeiro ponto, a opção da Lei n.º 3/74 (art. 12º) foi no sentido de criar um Conselho de Estado como que tripar­tido: os sete membros da Junta (incluindo o próprio Presidente da República, que pre­sidiria ao Conselho); «sete representantes das forças armadas» - melhor se teria dito do Movimento das Forças Armadas, porque, investidos embora pelo Presidente da República, nos termos do nº 2 do art. 12º, eram, de harmonia com o mesmo pre­ceito, designados pelo Movimento (o esquema designação - investidura foi imposto pelo carácter relativamente inorgânico do Movimento e poderia ter dado origem a conflitos graves, mas inevitáveis, se o Presidente da República houvesse posto em causa a legitimidade da designação ou se tivesse surgido uma pluralidade conflituante de designações); e «sete cidadãos de reconhecido mérito, a designar pelo Presidente da República». Através do Conselho de Estado foi ainda «reduzido» o papel da Junta, que, fora das competências militares de alguns dos seus membros e da facul­dade, imposta pelo Programa, de designação do Presidente da República, passava essencialmente a funcionar através da participação naquele. No que toca a competência, a ideia de base consistiu em fazer do Conselho de Estado um sucedâneo limitado de assembleia legislativa. Assim, atribuiram-se-lhe, em regime de exclusividade, poderes constituintes transitórios. Por outro lado, se não se lhe conferiu o poder de fazer leis ordinárias (o que criaria uma dualidade inconveniente em cir­cunstâncias revolucionárias e que a prática do Conselho da Revolução veio confirmar), submeteram-se à sua sanção necessária os diplomas mais importantes (art. 13º, nº 1).  

([4])  O texto da primeira Plataforma encontra-se publicado em Jorge Miranda, Fontes e Trabalhos Preparatórios da Constituição. cit., 1, pp. 195 ss. 

([5])  Sobre a primeira Plataforma de Acordo Constitucional, v., em especial, Jorge Miranda, Constituição e Democracia. Petrony, Lisboa, 1976, pp. 95 ss., A Constituição de 1976 - Formação. Eslruuu-a, Princi¡rios Fundamentais. Petrony. Lisboa, 1978, pp. 19 ss., e Manual de Direito Constitucional. t. 1. 4.'' ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1990, pp. 340 ss.; Giuseppe de Vergottini, Le Origini della Seconda República Portoghese. Giuffrè, Milào, 1977, pp. 96 ss.; e André Thomas­hausen, Verjassung und VerfassungsrvirOichkeil im rteuen Portugal, Duncker & Humblot, Berlim, 1981, pp. 115 ss. Pelo lado dos partidos, a Plataforma foi assi­nada pelo PS, pelo PPD, pelo PCP, pelo CDS, pelo MDP/CDE e pela FSP (Frente Socialista Popular); viria a aderir-lhe a AOC (Aliança Operário-Camponesa) - cfr. Jorge Miranda, Fontes e Trabalhos Pre¡rarmórios da Constituição, cit., I, p. 195, nota. 

([6]) Diário da Assembleia Constituinte, 93, 11 de Dezembro de 1975, pp. 3035-6 (v. também Jorge Miranda, Fontes e Trabalhos Preparatórios da  Constituição, cit., I, pp. 227-228). A proposta foi do PS e teve voto a favor do PPD e do CDS, voto contra do PCP e abstenção do MDP/CDE. Simultaneamente com «dili­gências junto do Conselho da Revolução para tomar conhecimento da sua posição  oficial sobre a eventual revisão da Plataforma de Acordo Constitucional» era proposto, e foi aprovado, que «o debate sobre o parecer da   Comissão seja suspenso sem votação e o texto do parecer baixe de novo à Comissão”,. Tal parecer, que acabara de começar a ser discutido no plenário, respeitava precisamente à organização do poder político e seguia o modelo do Pacto. Assinale-se que, no dia 2 de Dezembro, e antes do começo da discussão do parecer, o PPD apresentara proposta no sentido da não apreciação imediata desse parecer. por necessidade de prévia revisão da Pla­taforma. O PS, porém, opôs-se, com razões de oportunidade - mas reconhecendo a mesma necessidade de revisão e ressalvando a eventualidade de ele próprio submeter proposta. Assim, a proposta do PPD veio a ser rejeitada, recebendo a seu favor apenas os seus votos (Diário da Assembleia Constituinte, 88, 3 de Dezembro de 1975, pp.,2861 ss.; cf. também Jorge Miranda, ob. cit.. I, pp. 217 ss.). Mas poucos dias depois o PS tomou a iniciativa que anunciara e que teve melhor sorte. Aponte se ainda que, conforme salienta Jorge Miranda na publicação que efectuou (ob. cit., I, pp. 213 ss.), a primeira intervenção parlamentar a pôr em causa o Pacto é anterior ao 25 de Novembro e pertence ao deputado do PS Mário Sottomayor Cardia (Diário da Assembleia Constituinte, n." 78, 8 de Novembro de 1975, pp. 2574‑- 5). No sentido da revisão do pacto vide ainda, em particular, as intervenções dos deputados Jorge Miranda, Sottomayor Cardia e Diogo Freitas do Amaral, res­pectivamente do PPD, do PS e do CDS, na sessão de 3 de Dezembro de 1975, e dos deputados Marcelo Rebelo de Sousa (PPD) e Jaime Gama (PS), na sessão de 4 de Dezembro (Diário da Assembleia Constituinte. nº 89, 4 de Dezembro de 1975, pp. 2883 ss. e 2900 ss., e n:' 90, 5 de Dezembro de 1975, pp. 2936 ss.).

 

([7])  Isto é, PS, PPD, PCP, CDS e MDPICDE. Dos partidos representados na Constituinte não foi pedida proposta à UDP (que tinha um deputado), porque não era subscritora da plataforma. Tão pouco foram solicitadas propostas aos partidos que, havendo assinado aquela, não tinham obtido representação na Assembleia:

([8])  A Constituição de 1976 ..., cit., p.22

([9]) V.Anexo I

([10])  O Plano  de Acção Política do  MFA. aprovado pelo CR em Junho ele 1975, ao tempo vulgarmente conhecido como PAR era um texto de compromisso entre fac­ções do CR (especialmente a «esquerda militar» e aqueles que viriam a constituir o «grupo dos nove»), com alguma (inevitável) contradição interna que afirmava o MFA como «movimento de libertação do povo português» e acentuava simultaneamente  o carácter socialista da revolução portuguesa e o pluralismo, não  restrito às correntes socialistas. Era no mínimo duvidoso que contrariasse o Pacto MFA‑- Partidos, mesmo no apelo para «organizações unitárias de base». Já o «Documento-Guia da  aliança Povo-MFA.», aprovado «na generalidade» pela assembleia do MFA em Julho de 1975, e que correspondia a um compromisso agora entre a «esquerda militar» e os «militares do Copcon», se afastava clara­mente da Plataforma, ao propor a substituição uma Assembleia Legislativa eleita por sufrágio directo, universal e secreto, por uma Assembleia Popular Nacional de base soviética. Os textos do «Plana de Acção Política» e do «Documento‑Guia» encontram-se publicados por  Jorge Miranda em Fontes e Trabalhos Preparatórias da Constituição, cit., II, pp. 1172 ss.

 

([11])  A caducidade do Pacto havia sido já arguida, na Assembleia Constituinte, pelo deputado Emídio Guerreiro (PPD) – Diário da assembleia Constituinte, nº 91, de 6 de Dezembro de 1975, p. 2964

([12])  Assim, em especial, Vasco ela Gama Fernandes, Nuno Godinho de Matos, António Macedo e Jaime Gama (Diário da Assembleia Constituinte, 89, 4 de Dezembro de 1975, pp. 2899 e 2903, e nº 89, 5 de Dezembro de 197, pp. 2932 e 2940). No que toca ao PPD, Emídio Guerreiro e Pedro Roseta (Diário da Assembleia  Constituinte, 91, 6 de Dezembro de 1975, p. 2968, e nº 93, 10 de Dezembro de 1975, p. 3026). 

([13])  Julgo ter respondido, assim, em parte, às interrogações do Prof. Horst  Bahro («A influência de Max Weber na Constituição de Weimar e o semipresidencialismo  português como sistema político de transição», Análise Social. XXXI (1996), pp. 796-798). Só em parte, porque o nosso contacto se estabelecia apenas com Melo Antunes e desconheço qual viria a ser a posição do CR na matéria, se a questão não tivesse sido eliminada pela prática unanimidade dos partidos. Acresciam as dificuldades de encontrar uma fórmula aceitável de sufrágio indirecto, que teria de fazer intervir o CR. Das hipóteses então consideradas, apenas duas (ambas com inconvenientes significativos) se mostravam susceptíveis de ponderação subsequente: a eleição cumulativa pela Assembleia e pelo CR (mas que punha o problema da reso­lução de possível divergência); uma escolha prévia por parte do CR, entre os candidatos, de dois ou três nomes, mediante voto com graduação de preferência, seguida de eleição pela Assembleia, que incidiria apenas sobre esses nomes. Se é certo que a eleição directa sempre reforçaria a posição do Presidente da República perante o Conselho, o problema central residia em que o sistema misto de instituições pro­venientes do sufrágio popular e de uma instituição representativa do MFA só pode­ria funcionar, sem graves tensões, com um Presidente da República que dispusesse de suficiente base de apoio partidário, mas «saísse» do Conselho da Revolução. O resultado acabou por ser obtido mediante um processo de facto, traduzido na escolha «pactuada» entre CR e três partidos (PS, PPD e CDS) de um candidato que era membro do CR: o general Ramalho Eanes. Já a segunda candidatura e eleição do general Ramalho Eanes, em 1980, tiveram um significado diferente, exprimindo o funcionamento «espontâneo» dos mecanismos democráticos. 

([14])  Esta afirmação, feita também oralmente, constituiu, corno era natural, objecto de alguns comentários. Com igual sorriso, direi que nem os lordes quereriam ser militares revolucionários (ou pós-revolucionários), nem os militares ser lordes. A Câmara dos Lordes constituía, porém, independentemente das características aristocráticas da sua composição, exemplo de um órgão que, por diminuição de legitimidade, se tem ido politicamente desvanecendo, sem sobressalto. Pretendia-se ter em conta a redução da legitimidade do Conselho e, com extinção pré-fixada, evi­tar que se perdesse a consciência da transitoriedade. 

([15])  Anexo III.

([16])  Chamo governo minoritário centrado àquele que é formado por um partido ou por partidos mais próximos do centro, situado ou situados numa «ala» com maioria parlamentar (absoluta), de tal modo que não haja nem uma maioria parlamentar à sua direita, nem uma maioria parlamentar à sua esquerda. Governo minoritário descentrado será àquele perante o qual exista, ou à direita ou à esquerda, uma maioria parlamentar (absoluta). No esquema constitucional adop­tado, um governo minoritário centrado pode sobreviver com a simples abstenção, em moções de rejeição do programa ou em moções de censura, do partido ou dos partidos situados no extremo da respectiva «ala», sob condição de ter repre­sentação superior, por um lado, aos partidos localizados à sua direita e, por outro lado, aos partidos localizados à sua esquerda. O governo minoritário descentrado apenas sobrevive pelo temor de eleições de outros partidos ou pela sua incapaci­dade de coligação (o mesmo valendo para governos centrados «insuficientes»). Foi governo minoritário centrado o 1º  governo constitucional, do PS, e é-o o actual governo, também do PS. Foi governo minoritário descentrado o 1º governo Cavaco Silva, do PSD. 

([17])  Anexo IV. 

([18])  A    Comissão (aproximando-se já, nalguma medida, da solução que por nós havia sido sugerida) tinha proposto, no nº 1 do art.  83º  do seu novo parecer, que veio a tornar-se o nº 4 do art. 195º  da Constituição, que se dissesse: “A rejeição do programa do Governo exige a maioria absoluta dos Deputados presentes». O PS propôs que se substituísse a referência a Deputados presentes por menção a Deputados em efectividade de funções. A proposta de emenda do PS veio a ser aprovada com os votos contra do PPD e do CDS (Diário da Assembleia Constituinte, nº 118, 12 de Março de 1976, p. 3916. e nº 128, 30 de Março de 1976, pp. 4242 ss.). No que diz respeito ao art. 83º- C  do texto da Comissão, que veio a tornar-se art. 198º da Constituição, de novo o PS propôs emenda, no sentido ele que só a aprovação de moções de censura (duas) pela maioria dos deputados em efectividade de funções determinasse a demissão do  Governo. A proposta de emenda foi aprovada com os votos contra apenas do PPD (Diário da Assembleia Constituinte nº 128, 30 de Março de 1976, pp. 4245 ss). 

([19])  Perguntou-me Jorge Miranda se, neste ponto, teríamos sido influenciados pela Constituição jugoslava de 1974. Não encontro a isso nenhuma menção em qualquer apontamento, nem tenho recordação de que qualquer de nós - eu ou o Luís Nunes de Almeida - possuíssemos conhecimento do texto da então recente Constituição jugoslava. Sei, sim, que o tema estava no meu espírito, por efeito de alguma literatura, designadamente do livro de Crisafulli,, La Constituzione e le sue Disposizioni di Principio. Giuffrè, Milão, 1952. E, embora noutra perspectiva, tinha já tocado na questão posta pelas normas programáticas ou dirigentes numa longa nota da Eficácia das Tratados na Ordem Interna Portuguesa (nota 191, pp. 205 ss.). 

([20])  V. Anexo III , 3.7, c). Note-se que nesse texto intermédio ainda se mantinha o veto absoluto por inconstitucionalidade (3.8.4), mas, quanto me lembro, havia já o propósito de vir a aceitar a posição do PS.  

([21])  V. Anexo II. 

([22])  V. Anexo IV.

 

([23])   Quando revia as provas, chegou-me a notícia do falecimento do César Oliveira. Amigo de quem no texto falo. O que estava no presente, no presente ficou.

No mais, fica a saudade – e uma terrível noção de cegueira da Natureza.

 

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